国发〔2014〕14号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

　　兼并重组是企业加强资源整合、实现快速发展、提高竞争力的有效措施，是化解产能严重过剩矛盾、调整优化产业结构、提高发展质量效益的重要途径。近年来，我国企业兼并重组步伐加快，但仍面临审批多、融资难、负担重、服务体系不健全、体制机制不完善、跨地区跨所有制兼并重组困难等问题。为深入贯彻党的十八大和十八届二中、三中全会精神，认真落实党中央和国务院的决策部署，营造良好的市场环境，充分发挥企业在兼并重组中的主体作用，现提出以下意见：

　　一、主要目标和基本原则

　　（一）主要目标。

　　1.体制机制进一步完善。企业兼并重组相关行政审批事项逐步减少，审批效率不断提高，有利于企业兼并重组的市场体系进一步完善，市场壁垒逐步消除。

　　2.政策环境更加优化。有利于企业兼并重组的金融、财税、土地、职工安置等政策进一步完善，企业兼并重组融资难、负担重等问题逐步得到解决，兼并重组服务体系不断健全。

　　3.企业兼并重组取得新成效。兼并重组活动日趋活跃，一批企业通过兼并重组焕发活力，有的成长为具有国际竞争力的大企业大集团，产业竞争力进一步增强，资源配置效率显著提高，过剩产能得到化解，产业结构持续优化。

　　（二）基本原则。

　　1.尊重企业主体地位。有效调动企业积极性，由企业自主决策、自愿参与兼并重组，坚持市场化运作，避免违背企业意愿的“拉郎配”。

　　2.发挥市场机制作用。发挥市场在资源配置中的决定性作用，加快建立公平开放透明的市场规则，消除企业兼并重组的体制机制障碍，完善统一开放、竞争有序的市场体系。

　　3.改善政府的管理和服务。取消限制企业兼并重组和增加企业兼并重组负担的不合理规定，解决企业兼并重组面临的突出问题，引导和激励各种所有制企业自主、自愿参与兼并重组。

　　二、加快推进审批制度改革

　　（三）取消下放部分审批事项。系统梳理企业兼并重组涉及的审批事项，缩小审批范围，对市场机制能有效调节的事项，取消相关审批。取消上市公司收购报告书事前审核，强化事后问责。取消上市公司重大资产购买、出售、置换行为审批（构成借壳上市的除外）。对上市公司要约收购义务豁免的部分情形，取消审批。地方国有股东所持上市公司股份的转让，下放地方政府审批。

　　（四）简化审批程序。优化企业兼并重组相关审批流程，推行并联式审批，避免互为前置条件。实行上市公司并购重组分类审核，对符合条件的企业兼并重组实行快速审核或豁免审核。简化海外并购的外汇管理，改革外汇登记要求，进一步促进投资便利化。优化国内企业境外收购的事前信息报告确认程序，加快办理相关核准手续。提高经营者集中反垄断审查效率。企业兼并重组涉及的生产许可、工商登记、资产权属证明等变更手续，从简限时办理。

　　三、改善金融服务

　　（五）优化信贷融资服务。引导商业银行在风险可控的前提下积极稳妥开展并购贷款业务。推动商业银行对兼并重组企业实行综合授信，改善对企业兼并重组的信贷服务。

　　（六）发挥资本市场作用。符合条件的企业可以通过发行股票、企业债券、非金融企业债务融资工具、可转换债券等方式融资。允许符合条件的企业发行优先股、定向发行可转换债券作为兼并重组支付方式，研究推进定向权证等作为支付方式。鼓励证券公司开展兼并重组融资业务，各类财务投资主体可以通过设立股权投资基金、创业投资基金、产业投资基金、并购基金等形式参与兼并重组。对上市公司发行股份实施兼并事项，不设发行数量下限，兼并非关联企业不再强制要求作出业绩承诺。非上市公众公司兼并重组，不实施全面要约收购制度。改革上市公司兼并重组的股份定价机制，增加定价弹性。非上市公众公司兼并重组，允许实行股份协商定价。

　　四、落实和完善财税政策

　　（七）完善企业所得税、土地增值税政策。修订完善兼并重组企业所得税特殊性税务处理的政策，降低收购股权（资产）占被收购企业全部股权（资产）的比例限制，扩大特殊性税务处理政策的适用范围。抓紧研究完善非货币性资产投资交易的企业所得税、企业改制重组涉及的土地增值税等相关政策。

　　（八）落实增值税、营业税等政策。企业通过合并、分立、出售、置换等方式，转让全部或者部分实物资产以及与其相关联的债权、债务和劳动力的，不属于增值税和营业税征收范围，不应视同销售而征收增值税和营业税。税务部门要加强跟踪管理，企业兼并重组工作牵头部门要积极协助财税部门做好相关税收政策的落实。

　　（九）加大财政资金投入。中央财政适当增加工业转型升级资金规模，引导实施兼并重组的企业转型升级。利用现有中央财政关闭小企业资金渠道，调整使用范围，帮助实施兼并重组的企业安置职工、转型转产。加大对企业兼并重组公共服务的投入力度。各地要安排资金，按照行政职责，解决本地区企业兼并重组工作中的突出问题。

　　（十）进一步发挥国有资本经营预算资金的作用。根据企业兼并重组的方向、重点和目标，合理安排国有资本经营预算资金引导国有企业实施兼并重组、做优做强，研究完善相关管理制度，提高资金使用效率。

　　五、完善土地管理和职工安置政策

　　（十一）完善土地使用政策。政府土地储备机构有偿收回企业因兼并重组而退出的土地，按规定支付给企业的土地补偿费可以用于企业安置职工、偿还债务等支出。企业兼并重组中涉及因实施城市规划需要搬迁的工业项目，在符合城乡规划及国家产业政策的条件下，市县国土资源管理部门经审核并报同级人民政府批准，可收回原国有土地使用权，并以协议出让或租赁方式为原土地使用权人重新安排工业用地。企业兼并重组涉及土地转让、改变用途的，国土资源、住房城乡建设部门要依法依规加快办理相关用地和规划手续。

　　（十二）进一步做好职工安置工作。落实完善兼并重组职工安置政策。实施兼并重组的企业要按照国家有关法律法规及政策规定，做好职工安置工作，妥善处理职工劳动关系。地方各级人民政府要进一步落实促进职工再就业政策，做好职工社会保险关系转移接续，保障职工合法权益。对采取有效措施稳定职工队伍的企业给予稳定岗位补贴，所需资金从失业保险基金中列支。

　　六、加强产业政策引导

　　（十三）发挥产业政策作用。提高节能、环保、质量、安全等标准，规范行业准入，形成倒逼机制，引导企业兼并重组。支持企业通过兼并重组压缩过剩产能、淘汰落后产能、促进转型转产。产能严重过剩行业项目建设，须制定产能置换方案，实施等量或减量置换。

　　（十四）鼓励优强企业兼并重组。推动优势企业强强联合、实施战略性重组，带动中小企业“专精特新”发展，形成优强企业主导、大中小企业协调发展的产业格局。

　　（十五）引导企业开展跨国并购。落实完善企业跨国并购的相关政策，鼓励具备实力的企业开展跨国并购，在全球范围内优化资源配置。规范企业海外并购秩序，加强竞争合作，推动互利共赢。积极指导企业制定境外并购风险应对预案，防范债务风险。鼓励外资参与我国企业兼并重组。

　　（十六）加强企业兼并重组后的整合。鼓励企业通过兼并重组优化资金、技术、人才等生产要素配置，实施业务流程再造和技术升级改造，加强管理创新，实现优势互补、做优做强。

　　七、进一步加强服务和管理

　　（十七）推进服务体系建设。进一步完善企业兼并重组公共信息服务平台，拓宽信息交流渠道。培育一批业务能力强、服务质量高的中介服务机构，提高关键领域、薄弱环节的服务能力，促进中介服务机构专业化、规范化发展。发挥行业协会在企业兼并重组中的重要作用。

　　（十八）建立统计监测制度。加强企业兼并重组的统计信息工作，构建企业兼并重组统计指标体系，建立和完善统计调查、监测分析和发布制度。整合行业协会、中介组织等信息资源，畅通统计信息渠道，为企业提供及时有效的信息服务。

　　（十九）规范企业兼并重组行为。严格依照有关法律法规和政策，保护职工、债权人和投资者的合法权益。完善国有产权转让有关规定，规范国有资产处置，防止国有资产流失。采取切实措施防止企业通过兼并重组逃废银行债务，依法维护金融债权，保障金融机构合法权益。在资本市场上，主板、中小板企业兼并重组构成借壳上市的，要符合首次公开发行条件。加强上市公司和非上市公众公司信息披露，强化事中、事后监管，严厉查处内幕交易等违法违规行为。加强外国投资者并购境内企业安全审查，维护国家安全。

　　八、健全企业兼并重组的体制机制

　　（二十）完善市场体系建设。深化要素配置市场化改革，进一步完善多层次资本市场体系。加快建立现代企业产权制度，促进产权顺畅流转。加强反垄断和反不正当竞争执法，规范市场竞争秩序，加强市场监管，促进公平竞争和优胜劣汰。行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职责的组织，应严格遵守反垄断法，不得滥用行政权力排除和限制竞争。

　　（二十一）消除跨地区兼并重组障碍。清理市场分割、地区封锁等限制，加强专项监督检查，落实责任追究制度。加大一般性转移支付力度，平衡地区间利益关系。落实跨地区机构企业所得税分配政策，协调解决企业兼并重组跨地区利益分享问题，解决跨地区被兼并企业的统计归属问题。

　　（二十二）放宽民营资本市场准入。向民营资本开放非明确禁止进入的行业和领域。推动企业股份制改造，发展混合所有制经济，支持国有企业母公司通过出让股份、增资扩股、合资合作引入民营资本。加快垄断行业改革，向民营资本开放垄断行业的竞争性业务领域。优势企业不得利用垄断力量限制民营企业参与市场竞争。

　　（二十三）深化国有企业改革。深入推进国有企业产权多元化改革，完善公司治理结构。改革国有企业负责人任免、评价、激励和约束机制，完善国有企业兼并重组考核评价体系。加大国有企业内部资源整合力度，推动国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域。

　　九、切实抓好组织实施

　　（二十四）进一步加大统筹协调力度。充分发挥企业兼并重组工作部际协调小组的作用，解决跨地区跨所有制企业兼并重组和跨国并购中的重大问题，做好重大部署的落实，组织开展政策执行情况评估和监督检查。各有关部门要按照职责分工抓紧制定出台配套政策措施，加强协调配合，完善工作机制，扎实推进各项工作。

　　（二十五）切实加强组织领导。各地区要按照本意见要求，结合当地实际抓紧制定优化企业兼并重组市场环境的具体方案，建立健全协调机制和服务体系，积极协调解决本地区企业兼并重组中遇到的问题，确保各项政策措施落到实处，有关重大事项及时报告企业兼并重组工作部际协调小组。

 

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国务院

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 2014年3月7日

　　《关于企业改制重组有关土地增值税政策的通知》(财税[2015]5号)千呼万唤始出来，明确了企业改制重组中土地增值税的有关政策，一定程度上避免了实践争议。但是，我今天通览财税[2015]5号，我发现依然有几个方面的问题值得我们思考。下面将我对财税[2015]5号的一些理解和思考阐述如下：
一、非公司制改造或股份制改造
财税[2015]5号第一条明确了非公司制企业"整体改建"为有限责任公司或股份有限公司时，暂不征土地增值税。所谓"整体改建"是指不改变原企业的投资主体，并承继原企业权利、义务的行为。
评析：非公司制企业整体改建为有限责任公司或股份有限公司应当遵循公司法公司设立的相关规定。公司法对有限责任公司变更为股份有限公司的规定仅仅在第95条，有限责任公司变更为股份有限公司时，折合的实收股本总额不得高于公司净资产额。有限责任公司变更为股份有限公司，为增加资本公开发行股份时，应当依法办理。从法律性质上看，这样的整体改建不会导致原企业的投资主体的变更，原企业的权利、义务由后续的公司承继，企业主体并没有发生实质性变化，对于"国有土地、房屋权属转移、变更"到改建后的企业的，实质并没有发生土地和房屋权属的"转让"，不属于《土地增值税暂行条例》和《土地增值税暂行条例实施细则》所规定的"有偿"转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物(以下简称转让房地产)的行为。
令人困惑的是，为什么是"暂不征土地增值税"呢？既然不属于"有偿"转让房地产的行为，当然就不属于应税范围。这种情形与后续第二至四条规定的情形，属于不同法律主体之间有偿转移还有所不同，后面几种情形可以使用"暂不征土地增值税"，因为它们属于可征范围，只不过给予了优惠政策而已。
二、企业合并
财税[2015]5号第二条规定，按照法律规定或者合同约定，两个或两个以上企业合并为一个企业，且原企业投资主体存续的，对原企业将国有土地、房屋权属转移、变更到合并后的企业，暂不征土地增值税。
评析：在企业合并中，被合并企业因为合并重组而将其拥有的房地产转移到合并后企业，属于"有偿"转让房地产的行为，按道理应该计征土地增值税，但本条在原企业投资主体存续的，暂不征土地增值税。让我们以如下例子来进行分析说明：
【例1】甲公司和乙公司都从事饮料制造和销售业务，A公司和B公司各自持有甲公司80%和20%的股权，C公司和D公司各自持有乙公司60%和40%的股权。为了整合业务运营以及提升市场竞争力，A和B公司决定拟由甲公司吸收合并乙公司。在合并基准日2014年6月30日,甲公司的注册资本为1,000万元,净资产账面价值为1,500万元，净资产的评估价为2,000万元。乙公司的注册资本为500万元,净资产账面价值为800万元，净资产的评估价为1,200万元。经甲乙双方协商一致，合并后的注册资本为1,500万元，确定甲乙公司价值按照评估值进行确定，因此，合并之后的甲公司的总体价值为3,200万元。A和B公司合计拥有权益价值为2,000万元，占股权比例为62.5%(2,000/3,200)；C和D公司合计拥有权益价值为1,200万元，占股权比例为37.5%(1,200/3,200)。
假定，被合并的乙公司的资产中含有一幢价值200万元的房地产的话，其该房地产转移给甲公司是否应征收土地增值税？
【解析】在本企业合并中，我们可以发现，乙公司将价值200万元的房地产作价转移给了甲公司而换取了甲公司增发的股权，并在解散注销中将该等股权分配给了其股东C和D公司，C和D公司取得了该房地产对应价值的甲公司股权，因此，该交易属于一个"有偿"转让房地产的交易，属于应税行为。
但根据财税[2015]5号第二条的规定，由于原被合并企业乙公司的投资主体C公司和D公司继续在合并后企业甲公司存续，因此，暂不征土地增值税。
【问题讨论1】如何理解"原企业投资主体存续"？
分析：个人认为，在企业合并重组中，原企业投资主体存续仅仅只是要求原企业投资主体在合并后企业持有股权，那怕仅仅只有1股亦是如此，并不要求原投资主体之间的股权比例保持原企业的股权比例。譬如，在【例1】中，如果在合并中，乙公司的股东D公司希望获得一部分现金80万元，对应的股权比例A和B按照股权比例持有。则合并后甲公司的股权结构是：
A和B合计持有的股权比例=(2,000+80)/3,200=65%，其中，A公司持有股权比例=52%，D公司持有股权比例=13%，同时A公司和B公司分别支付64万元和16万元的现金。
C和D合计持有的股权比例=(1,200-80)/3,200=35%，其中，C公司持有股权比例=22.5%，D公司持有股权比例=12.5%，同时D公司还获得80万元的现金。
此时，我们会发现，原被合并企业乙公司的投资主体C公司和D公司继续在合并后企业甲公司存续，但其股权比例与原比例并不一致了，因为D公司获取了部分现金对价，因此，其持有的甲公司股权相应地予以减少。
进一步讨论：假定，D公司希望全部退出而获取全部现金，则此时，我们会发现，合并之后，A公司和B公司将合计持有77.5%的股权，而C公司持有股权比例为22.5%，D公司将不再持有甲公司股权而获得480万元的现金退出。这个时候，依据财税[2015]5号第二条的规定，原被合并企业乙公司的投资主体C公司和D公司并没有完全在合并后甲公司中存续，则对于乙公司转让房地产的行为应计征土地增值税。
【问题讨论2】上市公司换股吸收合并提供现金选择权的情形下，被合并企业的房地产转移是否属于暂免征土地增值税？
分析：在上市公司换股吸收合并中，上市公司指定的第三方现金选择权提供方向被合并企业的异议股东提供的现金选择权的实质是，上市公司指定的第三方现金选择权提供方以确定的价格向异议股东收购其被合并企业的股权从而成为合并之后上市公司的股东，这样的话，只要实践中，那怕有任一被合并企业股东行使了现金选择权的话，则必然将面临不满足"原企业投资主体存续"的要求，那么被合并企业如果存在大量的房地产需要转移的话，则将产生极大的税负，我不知道这样的政策是否可能导致类似的上市公司换股吸收合并面临障碍--岂不是比以前在财税字[1995]48号情况下适用第三条(该条已经被财税[2015]5号所废止)："在企业兼并中，对被兼并企业将房地产转让到兼并企业中的，暂免征收土地增值税。"还有不如？那么实务中这么多的上市公司换股吸收合并重组将如何面对？
我不禁要问财税[2015]5号的制定者考虑这些实际情况没有？其实，在原《财政部、国家税务总局关于企业事业单位改制重组契税政策的通知》(财税[2012]4号)中已经存在这样的问题了。譬如，该文第三条规定："两个或两个以上的公司，依据法律规定、合同约定，合并为一个公司，且原投资主体存续的，对其合并后的公司承受原合并各方的土地、房屋权属，免征契税。"
三、企业分立
财税[2015]5号第三条规定，按照法律规定或者合同约定，企业分设为两个或两个以上与原企业投资主体相同的企业，对原企业将国有土地、房屋权属转移、变更到分立后的企业，暂不征土地增值税。
评析：与上述企业合并类似，该规定意味着企业分立只有满足如下条件的分立才适用--被分立企业的股东在分立企业中同时持有股权才适用。譬如，A公司和B公司在被分立企业甲公司中分别持有80%和20%的股权，现在甲公司分立为新的甲公司和乙公司，如果A公司和B公司在甲、乙公司中依然分别持有80%和20%的股权比例(成比例分立)时，可以适用；如果A公司和B公司在甲、乙公司中分别持有股权，但股权结构有所变化，譬如A公司和B公司在甲公司分别持有70%和30%的股权，而在乙公司分别持有90%和10%股权(不成比例分立，只要分立前后权益保持不变即可)，这个时候也是可以适用的。实务中，还可能存在另外一种不成比例的分立，即部分股东只在存续的被分立企业持有股权，部分股东只在分立企业持有股权。譬如，A公司100%持有甲公司股权，B公司100%持有乙公司股权，这种情况下，显然不能适用。
【问题讨论3】如何评价企业分立中的"原企业投资主体相同"？
为什么财税[2015]5号要这样规定条件？个人认为，我们需要从企业分立的实质来分析，我们讲，一般地，企业分立可以视为被分立企业将欲分离的资产投资设立分立企业并换取其发行的股权，然后被分立企业将换取的分立企业股权在其减资分配中分配给其全部或部分股东以回购全部或部分被分立企业股权。我们可以发现，如果被分立资产中包含房地产的话，实质是被分立企业的一个投资行为。这跟本次被财税[2015]5号废止的财税字[1995]48号第一条、《财政部国家税务总局关于土地增值税若干问题的通知》(财税[2006]21号)第五条的规定的精神是一致的--其实，这跟我们后面要讲的财税[2015]5号第四条的规定："单位、个人在改制重组时以国有土地、房屋进行投资，对其将国有土地、房屋权属转移、变更到被投资的企业，暂不征土地增值税。"以及第五条："上述改制重组有关土地增值税政策不适用于房地产开发企业。"是保持一致的。令笔者感到困惑的是，如果是这样，企业分立中如果被分立企业的投资主体是否相同与给予政策有必然联系和相关性吗？因为，如果财税[2015]5号第四条的政策适用的话，则企业分立不论是否满足"原企业投资主体相同"已经不重要了--即是说，即使被分立企业投资主体是否全部存续并不应构成障碍。
四、对外投资
如上所述，财税[2015]5号第四条规定："单位、个人在改制重组时以国有土地、房屋进行投资，对其将国有土地、房屋权属转移、变更到被投资的企业，暂不征土地增值税。"
评析：该规定实质是秉承了原财税字[1995]48号第一条、财税[2006]21号第五条规定的精神，延续了企业以房地产作价投资相关土地增值税优惠政策。当然，
房地产开发企业不适用企业改制重组土地增值税政策不是一项新的规定。为避免部分房地产开发企业以"改制"之名，行"转让房地产"之实，规避土地增值税，财政部、国家税务总局印发了财税[2006]21号，规定房地产开发企业不得享受改制重组土地增值税优惠政策。考虑到在实际征管中，上述现象仍然存在，财税[2015]5号第五条规定："上述改制重组有关土地增值税政策不适用于房地产开发企业"延续了这一规定。但需要注意的是，这个可是将上述所有的改制重组都"一网打尽"，不光是对外投资，还包括公司制改建、合并和分立。
但是，财税[2015]5号增加了"改制重组"的前提条件是否意味着以房地产对外投资就不适用了呢？个人认为这可能是财税[2015]5号不严谨的地方之一。"改制重组"是否包含以房地产对外投资呢？如果包含，何必加上"改制重组"的前提条件呢？如果不包含，财税[2015]5号废止了原财税字[1995]48号第一条、财税[2006]21号第五条实在是"倒退"。
五、再转让房地产的扣除问题
财税[2015]5号第六条规定："企业改制重组后再转让国有土地使用权并申报缴纳土地增值税时，应以改制前取得该宗国有土地使用权所支付的地价款和按国家统一规定缴纳的有关费用，作为该企业"取得土地使用权所支付的金额"扣除。企业在重组改制过程中经省级以上(含省级)国土管理部门批准，国家以国有土地使用权作价出资入股的，再转让该宗国有土地使用权并申报缴纳土地增值税时，应以该宗土地作价入股时省级以上(含省级)国土管理部门批准的评估价格，作为该企业"取得土地使用权所支付的金额"扣除。办理纳税申报时，企业应提供该宗土地作价入股时省级以上(含省级)国土管理部门的批准文件和批准的评估价格，不能提供批准文件和批准的评估价格的，不得扣除。"
评析：财税[2015]5号第六条进一步明确了企业改制重组后再转让房地产时，如何计算土地增值税扣除项目等相关事项。其中，对于"取得土地使用权所支付的金额"的确定明确为"改制前取得该宗国有土地使用权所支付的地价款和按国家统一规定缴纳的有关费用"。另外，国家以国有土地使用权作价出资入股的，再转让该宗国有土地使用权并申报缴纳土地增值税时，应以该宗土地作价入股时省级以上(含省级)国土管理部门批准的评估价格为"取得土地使用权所支付的金额"。
学识有限，请批评指正！