早在1995年，国家税收政策就已经初步涉猎到二手房销售。十年后，由于房价上涨迅猛，“国八条”、“国六条”等“房地产新政”及相关配套措施陆续出台，税收作为经济杠杆被推向二手房交易市场，尤其是二手房交易税收政策的几经变化，已经牵动二手房市场的神经。本文通过对二手房交易营业税、土地增值税、个人所得税等税收政策及其实施效果的分析，为现行税收政策能有效调控二手房市场提供理论参考和实践例证。
一、二手房交易税收政策几经变化
二手房交易涉及多项税收政策、多个税种。主要有营业税5%，城市维护建设税7%（县城或建制镇、工矿区5%，市区7%，不在市区、县城或镇的1%），教育费附加3%（另地方教育费附加1%），交易印花税0.05%（交易双方均需交纳，住房免征），权利许可证照印花税5元/件，土地增值税按照增值率分别适用税率30%（增值率《50%，速算扣除系数为0）、40%（50%〈增值率《100%，速算扣除系数为5%）、50%（100%〈增值率《200%，速算扣除系数为15%）、60%（200%〈增值率，速算扣除系数为35%，住房免征），个人所得税适用税率20%（或核率征收1%～3%），企业所得税适用税率25%，契税4%（一般由买方交纳）等。
（一）营业税政策顺市而变。
在我国，随着市场经济的迅猛发展，二手房市场也应运而生。我们所说的二手房，包括居住用房和非居住用房等。从目前情况来看，二手房市场大致经历初步形成期、鼎盛期、调整期、成长期等。其营业税政策也随之发生相应的变化，成为调节二手房市场的一个方向标。
二手房市场初步形成期营业税政策。根据《》（）规定，自1999年8月1日起，个人购买并居住超过一年的普通住宅，销售时免征营业税；个人购买并居住不足一年的普通住宅，销售时营业税按销售价减去购入原价后的差额计征；个人自建自用住房，销售时免征营业税。
《》（）规定，单位和个人销售或转让其购置的不动产或受让的土地使用权，以全部收入减去不动产或土地使用权的购置或受让原价后的余额为营业额。这里“销售或转让”指的是其“购置的不动产或受让的土地使用权”，明显具有二手转让性质，则不过那时我国的房地产市场还不健全，二手房市场尚未形成气候。
也就是说，从1999年8月1日至2005年6月1日，单位和个人销售或转让购置的不动产或受让的土地使用权是以差额征收或免予征收营业税，税负较低。它的出发点是为了切实减轻个人购买卖普通住宅的税收负担，从而积极启动住房二级市场。
二手房市场鼎盛期营业税政策。《》（）将“不动产”按照居住用房（又细分为普通住房和非普通住房）和非居住用房等对营业税政策进行调整，并且明确了时间界限，规定2005年6月1日后，个人将购买不足2年的住房对外销售的，应全额征收营业税。2005年6月1日后，个人将购买超过2年（含2年）且符合当地公布的普通住房标准的住房对外销售，可持该住房的坐落、容积率、房屋面积、成交价格等证明材料及地方税务部门要求的其他材料，向地方税务部门申请办理免征营业税手续。2005年6月1日后，个人将购买超过2年（含2年）的住房对外销售不能提供属于普通住房的证明材料或经审核不符合规定条件的，一律按非普通住房的有关营业税政策征收营业税。这里将购买不足2年的住房对外销售全额征收营业税，超过2年的普通住房对外销售免征营业税，超过2年的非普通住房及非居住用房仍然按照差额征收营业税。
为贯彻落实《》（），抑制投机和投资性购房需求，进一步加强个人住房转让营业税征收管理，《》（）明确：2006年6月1日后，个人将购买不足5年的住房对外销售的，全额征收营业税；个人将购买超过5年（含5年）的普通住房对外销售的，免征营业税；个人将购买超过5年（含5年）的非普通住房对外销售的，按其销售收入减去购买房屋的价款后的余额征收营业税。将原来的住房保有时间由2年改为5年，有效地抑制了投机和投资性购房需求。
二手房市场调整期营业税政策。2008年，国务院为了促进房地产市场健康稳定发展，尽量减轻次贷危机带来的影响，进一步鼓励普通住房消费，以改善民生，对住房转让环节营业税暂定一年实行减免政策。《》（）将个人购买普通住房超过5年（含5年）转让免征营业税，改为超过2年（含2年）转让免征营业税；将个人购买普通住房不足2年转让的，由按其转让收入全额征收营业税，改为按其转让收入减去购买住房原价的差额征收营业税。同时将个人购买非普通住房超过5年（含5年）转让按其转让收入减去购买住房原价的差额征收营业税，改为超过2年（含2年）转让按其转让收入减去购买住房原价的差额征收营业税；个人购买非普通住房不足2年转让的，仍按其转让收入全额征收营业税。并且规定以上政策暂定执行至2009年12月31日。
《》（）经国务院批准，对个人住房转让的营业税政策予以明确，规定自2010年1月1日起，个人将购买不足5年的非普通住房对外销售的，全额征收营业税；个人将购买超过5年（含5年）的非普通住房或者不足5年的普通住房对外销售的，按照其销售收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税；个人将购买超过5年（含5年）的普通住房对外销售的，免征营业税。住房保有年限仍改为5年，营业税政策又调整到4年前。从去年底今年初二手房市场成交量来看，二手房市场营业税政策的调整确实对鼓励住房消费以改善民生、抑制投机和投资性购房需求以促进房地产市场健康发展起到了不可或缺的作用。
个人无偿赠与暂免征收营业税。《》（）规定，自2009年1月1日起，个人无偿赠与不动产、土地使用权，属于下列情形之一的，暂免征收营业税：离婚财产分割；无偿赠与配偶、父母、子女、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女、兄弟姐妹；无偿赠与对其承担直接抚养或者赡养义务的抚养人或者赡养人；房屋产权所有人死亡，依法取得房屋产权的法定继承人、遗嘱继承人或者受遗赠人。
（二）土地增值税调控功能未能得到有效发挥。
国家开征土地增值税，主要是运用税收杠杆引导房地产经营的方向，规范房地产市场的交易秩序，增强国家对房地产开发和房地产交易市场调控的需要，合理调节土地增值收益分配，维护国家权益，促进房地产开发的健康发展。其增值主要有二方面原因，一是自然增值，二是投资增值。对这种增值收益，国家理应参与分配。征收土地增值税有利于减少国家土地资源增值收益的流失，同时，对投资房地产开发的合理收益给予保护，使其能够得到一定的回报，以促进房地产业的正常发展。但对炒买炒卖房地产获取暴利者，则要用高税率进行调节。这样就可以起到保护正当房地产开发的发展，遏制投机者牟取暴利的行为，维护国家整体利益的作用。
居住用房土地增值税扶持政策。我国自1994年起开征土地增值税，其暂行条例及其实施细则规定，纳税人建造普通标准住宅出售，增值额未超过扣除项目金额20%的免征土地增值税。对个人因工作调动或改善居住条件而转让原自用住房，经向税务机关申报核准，凡居住满五年或五年以上的，免予征收土地增值税；居住满三年未满五年的，减半征收土地增值税。居住未满三年的，按规定计征土地增值税。
《》（）明确，为了有效启动房地产市场，积极培育新的经济增长点，自1999年8月1日起对居民个人拥有的普通住宅，在其转让时暂免征收土地增值税。非普通住宅仍按上述年限规定予以征免。
《》（）规定，自2008年11月1日起，对个人销售住房暂免征收土地增值税。从上述政策变化情况来看，土地增值税调控住宅消费由征收——部分减免——全部免征，政策扶持跃然纸上。
非居住用房土地增值税遏制投机。房地产市场交易除居住用房外，还有非居住用房等。非居住用房土地增值税与居住用房相比，政策调节力度明显加大，遏制投机者牟取暴利作用显著。
《》（），对纳税人转让旧房及建筑物，明确规定凡不能取得评估价格，但能提供购房发票的，经当地税务部门确认，《中华人民共和国土地增值税暂行条例》第六条第（一）、（三）项规定的扣除项目的金额，可按发票所载金额并从购买年度起至转让年度止每年加计5%计算。对纳税人购房时缴纳的契税，凡能提供契税完税凭证的，准予作为“与转让房地产有关的税金”予以扣除，但不作为加计5%的基数。对于转让旧房及建筑物，既没有评估价格，又不能提供购房发票的，地方税务机关可以根据《中华人民共和国税收征收管理法》第35条的规定，实行核定征收。
按照上述文件规定，假设纳税人转让旧房及建筑物提供购房发票金额为M，则应纳土地增值税列表如下：
购买年限 扣除项目 增值额 增值率 税率 应纳土地 负担率 逐年递减
金额 增值税 （%）
1 5%M 95%M ＞200% 60% 0.5525M 55.25 4.75
2 10%M 90%M ＞200% 60% 0.5050M 50.50 4.75
3 15%M 85%M ＞200% 60% 0.4575M 45.75 4.75
4 20%M 80%M ＞200% 60% 0.4100M 41.00 4.75
5 25%M 75%M ＞200% 60% 0.3625M 36.25 4.75
6 30%M 70%M ＞200% 60% 0.3150M 31.50 4.75
7 35%M 65%M ＜200% 50% 0.2725M 27.25 3.25
8 40%M 60%M ＜200% 50% 0.2400M 24.00 3.25
9 45%M 55%M ＜200% 50% 0.2075M 20.75 3.25
10 50%M 50%M ＜200% 50% 0.1750M 17.50 2.25
11 55%M 45%M ＜100% 40% 0.1525M 15.25 2.25
12 60%M 40%M ＜100% 40% 0.1300M 13.00 2.25
13 65%M 35%M ＜100% 40% 0.1075M 10.75 1.75
14 70%M 30%M ＜50% 30% 0.0900M 9 1.50
15 75%M 25%M ＜50% 30% 0.0750M 7.50 1.50
16 80%M 20%M ＜50% 30% 0.0600M 6 1.50
17 85%M 15%M ＜50% 30% 0.0450M 4.50 1.50
18 90%M 10%M ＜50% 30% 0.0300M 3 1.50
19 95%M 5%M ＜50% 30% 0.0150M 1.50
20 100%M 0
从上表可以看出，从购买年度至转让年度时间间隔越短税收负担越重，6—1年年递增税收负担4.75%，9—7年年递增税收负担3.25%，12—10年年递增税收负担2.25%，13年年递增税收负担1.75%，19—14年年递增税收负担1.5%，随着间隔年代的增加税收负担越来越轻，20年为0.购买1年内就转手的理论上税收负担达到55.25%，持有至6年税收负担仅为31.5%，而持有至19年税收负担仅为1.5%.对短期持有实行如此高的税收负担其调控手段其实很难实现。在实际征收工作中，这种高税负的计征方法很少能付诸征管实践中，纳税人咨询政策后，看到如此高的税负望税光叹，多采取回避过户办法或其他途径如让税务机关核定征收方法避税。显然，对利用投资性房地产牟取暴利的行为，土地增值税的调节作用还有待于进一步发挥。
（三）个人所得税扶抑政策繁多。
家庭唯一生活用房所得免征。《》（）规定，个人转让自用达五年以上、并且是唯一的家庭生活用房取得的所得暂免征收个人所得税。
《》（）对个人转让自用5年以上、并且是家庭唯一生活用房取得的所得，继续免征个人所得税。
换购住房按比例退还。根据及《国家税务总局关于个人住房转让所得征收个人所得税的有关问题的通知》（）文件，为鼓励个人换购住房，对出售自有住房并拟在现住房出售1年内按市场价重新购房的纳税人，其出售现住房所应缴纳的个人所得税，视其重新购房的价值可全部或部分予以免税。首先对个人出售现住房应缴纳的个人所得税税款，在办理产权过户手续前，以纳税保证金形式向当地主管税务机关缴纳。其次对个人出售现住房1年内重新购房的，按照购房金额大小相应退还纳税保证金。购房金额大于或等于原住房销售额（原住房为已购公有住房的，原住房销售额应扣除已按规定向财政或原产权单位缴纳的所得收益）的，全部退还纳税保证金；购房金额小于原住房销售额的，按照购房金额占原住房销售额的比例退还纳税保证金，余额作为个人所得税缴入国库。再其次，个人出售现住房1年内未重新购房的，所缴纳的纳税保证金全部作为个人所得税缴入国库。
出售已购公有住房余额计税。文件规定，个人出售已购公有住房，其应纳税所得额为个人出售已购公有住房的销售价，减除住房面积标准的经济适用住房价款、原支付超过住房面积标准的房价款、向财政或原产权单位缴纳的所得收益以及税法规定的合理费用后的余额。
职工以成本价（或标准价）出资的集资合作建房、安居工程住房、经济适用住房以及拆迁安置住房，比照已购公有住房确定应纳税所得额。
核实征收方式计税。规定，凡纳税人能提供房屋购买合同、发票或建造成本、费用支出的有效凭证，或契税征管档案中有上次交易价格或建造成本、费用支出金额等记录的，均应按照核实征收方式计征个人所得税。但对纳税人未提供完整、准确的房屋原值凭证，不能正确计算房屋原值和应纳税额的，税务机关可根据税法规定，对其实行核定征税，即按纳税人住房转让收入的一定比例核定应纳个人所得税额。具体比例可由地市级地方税务局在住房转让收入1%-3%的幅度内确定。
房屋拍卖收入全额3%.根据《》（）对纳税人拍卖房产取得的收入，原则上采用计算征收办法，按照“财产转让所得”项目适用20%税率缴纳个人所得税。但纳税人如不能提供合法、完整、准确的财产原值凭证，不能正确计算财产原值的，则按转让收入额的3%征收率计算缴纳个人所得税。
不能正确计算征收的核定征收。纳税人未提供完整、准确的房屋原值凭证，不能正确计算房屋原值和应纳税额的，税务机关可根据《中华人民共和国税收征收管理法》第三十五条的规定，对其实行核定征税，即按纳税人住房转让收入的一定比例核定应纳个人所得税额。具体比例由省级地方税务局或者省级地方税务局授权的地市级地方税务局根据纳税人出售住房的所处区域、地理位置、建造时间、房屋类型、住房平均价格水平等因素，在住房转让收入1%-3%的幅度内确定。
二、完善二手房市场税收调控策略研究
（一）二手房市场税收管理存在问题分析
1、交易价格明显偏低。从交易情况来看，多数二手房销售价格明显偏低甚至低于购进价格，导致按照差额征收营业税的无差额，按照增值额征收土地增值税的无增值额，按照所得额征收个人所得税的无所得。从调查情况来看，销售价格低于购进价格成为一种较为普遍的现象，导致大量税收流失。
2、契税计税依据明显偏低成为制约其他地方税收的瓶颈。从二手房税款征收流程来看，契税在前，契税一旦征收其计税依据已经初步确定，一般营业税、土地增值税、个人所得税也是以此计税依据为营业额计算征收的，由于契税计税依据核定较低，导致征收其他税种时无差额无增值无所得。过低的契税计税价格已经成为制约其他地方税收的瓶颈，同样导致大量二手房税收流失。
3、综合平均交易价格多年未作调整严重影响计税价格的核定。在二手房市场，目前核定二手房销售价格的依据的有的地方仍然是2005年、2006年等公布的综合平均交易价格，几年来房价已经发生了较大的变化，呈明显增长态势，有的地段甚至成倍增长，房屋中介机构等评估如果依据这个过时的不变价格来核定、评估2010年的二手房销售价格，势必影响到税基的核定。
4、交易合同虚假。二手房交易双方在背地里签订真合同，提供给税务部门的是假合同，交易合同形同虚设。
5、未有引进中介机构介入。近年来，在二手房市场交易价格一般是由原财政契税征收人员首先核定契税完税价格，而且契税在前道征收，地税部门虽认为价格偏低但难以引进中介机构进行评估，征税缺少一个法定手续。
6、未及时核定最低计税价格。按照税收政策规定，税务机关应当及时调查核实不同地段最低计税价格，按照协议价格、评估价格、最低计税价格等“孰高”原则确定税务机关征税的计税价格，统一作为征收契税、营业税、土地增值税、个人所得税等计税依据。税务机关可以组织人员对不同地段的市场交易价格进行调查，然后核定尽可能详尽的最低计税价格，作为指引窗口人员征收的依据，避免执法的随意性和有效监控执法人员较大的自由裁量权。
窗口（指契税窗口、其他地方税窗口）征收人员必须商得最低计税价格一致后才能开票征收，特别是契税窗口人员不得擅自降低最低计税价格开票征收，造成其他地方税征收工作的被动。
（二） 修改营业税、土地增值税和个人所得税政策，重点调控非普通住房及非居住用房
如前所述，二手房交易营业税从持有时间来看，文件规定，自1999年8月1日起以1年为限，对个人购买并居住超过1年的普通住宅，销售时免征营业税；个人购买并居住不足1年的普通住宅，销售时营业税按销售价减去购入原价后的差额计征。
文件则不再设定时间限制，规定自2003年1月1日起，单位和个人销售或转让其购置的不动产或受让的土地使用权，以全部收入减去不动产或土地使用权的购置或受让原价后的余额为营业额。
文件规定，自2005年6月1日起以2年为限，个人将购买不足2年的住房对外销售的，全额征收营业税。超过2年（含2年）的普通住房标准的住房对外销售免征营业税。超过2年的非普通住房及非居住用房仍然按照差额征收营业税。
明确自2006年6月1日起以5年为限，个人将购买不足5年的住房对外销售的，全额征收营业税；个人将购买超过5年（含5年）的普通住房对外销售的，免征营业税；超过5年（含5年）的非普通住房对外销售的，按其销售收入减去购买
文件规定，自2009年1 月1 日起以2年为限，个人将购买普通住房超过2年（含2年）转让免征营业税，不足2年转让的按其转让收入减去购买住房原价的差额征收营业税。个人将购买非普通住房超过2年（含2年）转让按其转让收入减去购买住房原价的差额征收营业税；不足2年转让的全额征收营业税。明确执行至2009年12月31日。
文件规定，自2010年1月1日起以5年为限，个人将购买不足5年的非普通住房对外销售的，全额征收营业税；个人将购买超过5年（含5年）的非普通住房或者不足5年的普通住房对外销售的，按照其销售收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税；个人将购买超过5年（含5年）的普通住房对外销售的，免征营业税。
上述二手房营业税政策主要是利用持有时间和减免幅度来进行调节，让人感觉税收政策可以随意变来变去，没有一个定数。土地增值税是一个非常有效的抓手，却没有利用好，失去了应有的调节功能。对二手房交易中的非普通住房可采取非居住用房土地增值税政策，这样一方面可降低非普通住房需求量，以配合国家住房结构调整的政策，同时可以满足居民改善住房条件的需求，增加二手房市场供应量，促进二手房市场健康发展，从而达到改善住房结构和供求关系，稳定房价的目的。二手房个人所得税调节功能亦没有有效发挥，不难看出全国大多数省市区实际执行中核率征收的税收负担率一般为1%左右。因此，国家在调控二手房市场特别是非普通住房和非居住用房方面还是要回到营业税、土地增值税、个人所得税等法律法规上来，对普通住房实行免税政策，对非普通住房和非居住用房一律实行征税政策，同时要加快研究开征物业税。
（三） 完善税制，税收调控重点由交易环节逐步转向保有环节
我国涉及居民个人的与房地产有关的税收基本上都在交易流转环节，而在房屋保有环节征税则很少。特别是二手房税收转嫁性非常明显，购房者掏钱为售房者买单成为二手房市场的潜规则，而在房屋保有环节征收的物业税是财产税，具有不易转嫁的特点。2003年10月召开的中共十六届三中全会上，物业税首次出现在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决议》中。去年五月份，国务院正式公布《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》（简称《意见》），其中很重要的就是深化房地产税制改革，研究开征物业税。国务院发布研究开征物业税的通知，实际上是将物业税提上研究立法的日程，相信该新税种会很快出台。近来，温家宝总理主持召开国务院常务会议，要求加快研究制定合理引导个人住房消费的税收政策。
建议财政部、税务总局、发改委、住房城乡建设部等要尽快研究推出合理的物业税制度，加大住房持有成本，减少投资、投机收益，同时考虑到我国居民整体收入水平不高的实际情况，应该让大多数居民购得起房、养得起房。物业税设计可以考虑家庭第一套住房免税或少收税，第二套住房适度收税，第三套及以上住房课重税，使第三套及以上住房房价上涨收益低于持有成本。这样一方面可以减少新的炒房者进入，另一方面使多套房屋持有者抛售，增加二手房市场供应量，改善供求关系。
从试点的10省市物业税“空转”运行情况来看，并不顺利。物业税方案还面临众多跨不过的门槛，短期内难有实质进展，例如税基、税率如何确定，税收优惠以及累进税制该如何设定，委托什么样的房产机构来做评估等，都是非常关健的节点目。但开征物业税仅是时间问题。这样就能从根本上调节住房供给，抑制投资、投机牟取暴利现象的发生，坚决遏制住房价格过快上涨势头，从而使我国房地产市场走向健康稳定发展的轨道。
一、二手房交易税收政策几经变化
二手房交易涉及多项税收政策、多个税种。主要有营业税5%，城市维护建设税7%（县城或建制镇、工矿区5%，市区7%，不在市区、县城或镇的1%），教育费附加3%（另地方教育费附加1%），交易印花税0.05%（交易双方均需交纳，住房免征），权利许可证照印花税5元/件，土地增值税按照增值率分别适用税率30%（增值率《50%，速算扣除系数为0）、40%（50%〈增值率《100%，速算扣除系数为5%）、50%（100%〈增值率《200%，速算扣除系数为15%）、60%（200%〈增值率，速算扣除系数为35%，住房免征），个人所得税适用税率20%（或核率征收1%～3%），企业所得税适用税率25%，契税4%（一般由买方交纳）等。
（一）营业税政策顺市而变。
在我国，随着市场经济的迅猛发展，二手房市场也应运而生。我们所说的二手房，包括居住用房和非居住用房等。从目前情况来看，二手房市场大致经历初步形成期、鼎盛期、调整期、成长期等。其营业税政策也随之发生相应的变化，成为调节二手房市场的一个方向标。
二手房市场初步形成期营业税政策。根据《》（）规定，自1999年8月1日起，个人购买并居住超过一年的普通住宅，销售时免征营业税；个人购买并居住不足一年的普通住宅，销售时营业税按销售价减去购入原价后的差额计征；个人自建自用住房，销售时免征营业税。
《》（）规定，单位和个人销售或转让其购置的不动产或受让的土地使用权，以全部收入减去不动产或土地使用权的购置或受让原价后的余额为营业额。这里“销售或转让”指的是其“购置的不动产或受让的土地使用权”，明显具有二手转让性质，则不过那时我国的房地产市场还不健全，二手房市场尚未形成气候。
也就是说，从1999年8月1日至2005年6月1日，单位和个人销售或转让购置的不动产或受让的土地使用权是以差额征收或免予征收营业税，税负较低。它的出发点是为了切实减轻个人购买卖普通住宅的税收负担，从而积极启动住房二级市场。
二手房市场鼎盛期营业税政策。《》（）将“不动产”按照居住用房（又细分为普通住房和非普通住房）和非居住用房等对营业税政策进行调整，并且明确了时间界限，规定2005年6月1日后，个人将购买不足2年的住房对外销售的，应全额征收营业税。2005年6月1日后，个人将购买超过2年（含2年）且符合当地公布的普通住房标准的住房对外销售，可持该住房的坐落、容积率、房屋面积、成交价格等证明材料及地方税务部门要求的其他材料，向地方税务部门申请办理免征营业税手续。2005年6月1日后，个人将购买超过2年（含2年）的住房对外销售不能提供属于普通住房的证明材料或经审核不符合规定条件的，一律按非普通住房的有关营业税政策征收营业税。这里将购买不足2年的住房对外销售全额征收营业税，超过2年的普通住房对外销售免征营业税，超过2年的非普通住房及非居住用房仍然按照差额征收营业税。
为贯彻落实《》（），抑制投机和投资性购房需求，进一步加强个人住房转让营业税征收管理，《》（）明确：2006年6月1日后，个人将购买不足5年的住房对外销售的，全额征收营业税；个人将购买超过5年（含5年）的普通住房对外销售的，免征营业税；个人将购买超过5年（含5年）的非普通住房对外销售的，按其销售收入减去购买房屋的价款后的余额征收营业税。将原来的住房保有时间由2年改为5年，有效地抑制了投机和投资性购房需求。
二手房市场调整期营业税政策。2008年，国务院为了促进房地产市场健康稳定发展，尽量减轻次贷危机带来的影响，进一步鼓励普通住房消费，以改善民生，对住房转让环节营业税暂定一年实行减免政策。《》（）将个人购买普通住房超过5年（含5年）转让免征营业税，改为超过2年（含2年）转让免征营业税；将个人购买普通住房不足2年转让的，由按其转让收入全额征收营业税，改为按其转让收入减去购买住房原价的差额征收营业税。同时将个人购买非普通住房超过5年（含5年）转让按其转让收入减去购买住房原价的差额征收营业税，改为超过2年（含2年）转让按其转让收入减去购买住房原价的差额征收营业税；个人购买非普通住房不足2年转让的，仍按其转让收入全额征收营业税。并且规定以上政策暂定执行至2009年12月31日。
《》（）经国务院批准，对个人住房转让的营业税政策予以明确，规定自2010年1月1日起，个人将购买不足5年的非普通住房对外销售的，全额征收营业税；个人将购买超过5年（含5年）的非普通住房或者不足5年的普通住房对外销售的，按照其销售收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税；个人将购买超过5年（含5年）的普通住房对外销售的，免征营业税。住房保有年限仍改为5年，营业税政策又调整到4年前。从去年底今年初二手房市场成交量来看，二手房市场营业税政策的调整确实对鼓励住房消费以改善民生、抑制投机和投资性购房需求以促进房地产市场健康发展起到了不可或缺的作用。
个人无偿赠与暂免征收营业税。《》（）规定，自2009年1月1日起，个人无偿赠与不动产、土地使用权，属于下列情形之一的，暂免征收营业税：离婚财产分割；无偿赠与配偶、父母、子女、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女、兄弟姐妹；无偿赠与对其承担直接抚养或者赡养义务的抚养人或者赡养人；房屋产权所有人死亡，依法取得房屋产权的法定继承人、遗嘱继承人或者受遗赠人。
（二）土地增值税调控功能未能得到有效发挥。
国家开征土地增值税，主要是运用税收杠杆引导房地产经营的方向，规范房地产市场的交易秩序，增强国家对房地产开发和房地产交易市场调控的需要，合理调节土地增值收益分配，维护国家权益，促进房地产开发的健康发展。其增值主要有二方面原因，一是自然增值，二是投资增值。对这种增值收益，国家理应参与分配。征收土地增值税有利于减少国家土地资源增值收益的流失，同时，对投资房地产开发的合理收益给予保护，使其能够得到一定的回报，以促进房地产业的正常发展。但对炒买炒卖房地产获取暴利者，则要用高税率进行调节。这样就可以起到保护正当房地产开发的发展，遏制投机者牟取暴利的行为，维护国家整体利益的作用。
居住用房土地增值税扶持政策。我国自1994年起开征土地增值税，其暂行条例及其实施细则规定，纳税人建造普通标准住宅出售，增值额未超过扣除项目金额20%的免征土地增值税。对个人因工作调动或改善居住条件而转让原自用住房，经向税务机关申报核准，凡居住满五年或五年以上的，免予征收土地增值税；居住满三年未满五年的，减半征收土地增值税。居住未满三年的，按规定计征土地增值税。
《》（）明确，为了有效启动房地产市场，积极培育新的经济增长点，自1999年8月1日起对居民个人拥有的普通住宅，在其转让时暂免征收土地增值税。非普通住宅仍按上述年限规定予以征免。
《》（）规定，自2008年11月1日起，对个人销售住房暂免征收土地增值税。从上述政策变化情况来看，土地增值税调控住宅消费由征收——部分减免——全部免征，政策扶持跃然纸上。
非居住用房土地增值税遏制投机。房地产市场交易除居住用房外，还有非居住用房等。非居住用房土地增值税与居住用房相比，政策调节力度明显加大，遏制投机者牟取暴利作用显著。
《》（），对纳税人转让旧房及建筑物，明确规定凡不能取得评估价格，但能提供购房发票的，经当地税务部门确认，《中华人民共和国土地增值税暂行条例》第六条第（一）、（三）项规定的扣除项目的金额，可按发票所载金额并从购买年度起至转让年度止每年加计5%计算。对纳税人购房时缴纳的契税，凡能提供契税完税凭证的，准予作为“与转让房地产有关的税金”予以扣除，但不作为加计5%的基数。对于转让旧房及建筑物，既没有评估价格，又不能提供购房发票的，地方税务机关可以根据《中华人民共和国税收征收管理法》第35条的规定，实行核定征收。
按照上述文件规定，假设纳税人转让旧房及建筑物提供购房发票金额为M，则应纳土地增值税列表如下：
购买年限 扣除项目 增值额 增值率 税率 应纳土地 负担率 逐年递减
金额 增值税 （%）
1 5%M 95%M ＞200% 60% 0.5525M 55.25 4.75
2 10%M 90%M ＞200% 60% 0.5050M 50.50 4.75
3 15%M 85%M ＞200% 60% 0.4575M 45.75 4.75
4 20%M 80%M ＞200% 60% 0.4100M 41.00 4.75
5 25%M 75%M ＞200% 60% 0.3625M 36.25 4.75
6 30%M 70%M ＞200% 60% 0.3150M 31.50 4.75
7 35%M 65%M ＜200% 50% 0.2725M 27.25 3.25
8 40%M 60%M ＜200% 50% 0.2400M 24.00 3.25
9 45%M 55%M ＜200% 50% 0.2075M 20.75 3.25
10 50%M 50%M ＜200% 50% 0.1750M 17.50 2.25
11 55%M 45%M ＜100% 40% 0.1525M 15.25 2.25
12 60%M 40%M ＜100% 40% 0.1300M 13.00 2.25
13 65%M 35%M ＜100% 40% 0.1075M 10.75 1.75
14 70%M 30%M ＜50% 30% 0.0900M 9 1.50
15 75%M 25%M ＜50% 30% 0.0750M 7.50 1.50
16 80%M 20%M ＜50% 30% 0.0600M 6 1.50
17 85%M 15%M ＜50% 30% 0.0450M 4.50 1.50
18 90%M 10%M ＜50% 30% 0.0300M 3 1.50
19 95%M 5%M ＜50% 30% 0.0150M 1.50
20 100%M 0
从上表可以看出，从购买年度至转让年度时间间隔越短税收负担越重，6—1年年递增税收负担4.75%，9—7年年递增税收负担3.25%，12—10年年递增税收负担2.25%，13年年递增税收负担1.75%，19—14年年递增税收负担1.5%，随着间隔年代的增加税收负担越来越轻，20年为0.购买1年内就转手的理论上税收负担达到55.25%，持有至6年税收负担仅为31.5%，而持有至19年税收负担仅为1.5%.对短期持有实行如此高的税收负担其调控手段其实很难实现。在实际征收工作中，这种高税负的计征方法很少能付诸征管实践中，纳税人咨询政策后，看到如此高的税负望税光叹，多采取回避过户办法或其他途径如让税务机关核定征收方法避税。显然，对利用投资性房地产牟取暴利的行为，土地增值税的调节作用还有待于进一步发挥。
（三）个人所得税扶抑政策繁多。
家庭唯一生活用房所得免征。《》（）规定，个人转让自用达五年以上、并且是唯一的家庭生活用房取得的所得暂免征收个人所得税。
《》（）对个人转让自用5年以上、并且是家庭唯一生活用房取得的所得，继续免征个人所得税。
换购住房按比例退还。根据及《国家税务总局关于个人住房转让所得征收个人所得税的有关问题的通知》（）文件，为鼓励个人换购住房，对出售自有住房并拟在现住房出售1年内按市场价重新购房的纳税人，其出售现住房所应缴纳的个人所得税，视其重新购房的价值可全部或部分予以免税。首先对个人出售现住房应缴纳的个人所得税税款，在办理产权过户手续前，以纳税保证金形式向当地主管税务机关缴纳。其次对个人出售现住房1年内重新购房的，按照购房金额大小相应退还纳税保证金。购房金额大于或等于原住房销售额（原住房为已购公有住房的，原住房销售额应扣除已按规定向财政或原产权单位缴纳的所得收益）的，全部退还纳税保证金；购房金额小于原住房销售额的，按照购房金额占原住房销售额的比例退还纳税保证金，余额作为个人所得税缴入国库。再其次，个人出售现住房1年内未重新购房的，所缴纳的纳税保证金全部作为个人所得税缴入国库。
出售已购公有住房余额计税。文件规定，个人出售已购公有住房，其应纳税所得额为个人出售已购公有住房的销售价，减除住房面积标准的经济适用住房价款、原支付超过住房面积标准的房价款、向财政或原产权单位缴纳的所得收益以及税法规定的合理费用后的余额。
职工以成本价（或标准价）出资的集资合作建房、安居工程住房、经济适用住房以及拆迁安置住房，比照已购公有住房确定应纳税所得额。
核实征收方式计税。规定，凡纳税人能提供房屋购买合同、发票或建造成本、费用支出的有效凭证，或契税征管档案中有上次交易价格或建造成本、费用支出金额等记录的，均应按照核实征收方式计征个人所得税。但对纳税人未提供完整、准确的房屋原值凭证，不能正确计算房屋原值和应纳税额的，税务机关可根据税法规定，对其实行核定征税，即按纳税人住房转让收入的一定比例核定应纳个人所得税额。具体比例可由地市级地方税务局在住房转让收入1%-3%的幅度内确定。
房屋拍卖收入全额3%.根据《》（）对纳税人拍卖房产取得的收入，原则上采用计算征收办法，按照“财产转让所得”项目适用20%税率缴纳个人所得税。但纳税人如不能提供合法、完整、准确的财产原值凭证，不能正确计算财产原值的，则按转让收入额的3%征收率计算缴纳个人所得税。
不能正确计算征收的核定征收。纳税人未提供完整、准确的房屋原值凭证，不能正确计算房屋原值和应纳税额的，税务机关可根据《中华人民共和国税收征收管理法》第三十五条的规定，对其实行核定征税，即按纳税人住房转让收入的一定比例核定应纳个人所得税额。具体比例由省级地方税务局或者省级地方税务局授权的地市级地方税务局根据纳税人出售住房的所处区域、地理位置、建造时间、房屋类型、住房平均价格水平等因素，在住房转让收入1%-3%的幅度内确定。
二、完善二手房市场税收调控策略研究
（一）二手房市场税收管理存在问题分析
1、交易价格明显偏低。从交易情况来看，多数二手房销售价格明显偏低甚至低于购进价格，导致按照差额征收营业税的无差额，按照增值额征收土地增值税的无增值额，按照所得额征收个人所得税的无所得。从调查情况来看，销售价格低于购进价格成为一种较为普遍的现象，导致大量税收流失。
2、契税计税依据明显偏低成为制约其他地方税收的瓶颈。从二手房税款征收流程来看，契税在前，契税一旦征收其计税依据已经初步确定，一般营业税、土地增值税、个人所得税也是以此计税依据为营业额计算征收的，由于契税计税依据核定较低，导致征收其他税种时无差额无增值无所得。过低的契税计税价格已经成为制约其他地方税收的瓶颈，同样导致大量二手房税收流失。
3、综合平均交易价格多年未作调整严重影响计税价格的核定。在二手房市场，目前核定二手房销售价格的依据的有的地方仍然是2005年、2006年等公布的综合平均交易价格，几年来房价已经发生了较大的变化，呈明显增长态势，有的地段甚至成倍增长，房屋中介机构等评估如果依据这个过时的不变价格来核定、评估2010年的二手房销售价格，势必影响到税基的核定。
4、交易合同虚假。二手房交易双方在背地里签订真合同，提供给税务部门的是假合同，交易合同形同虚设。
5、未有引进中介机构介入。近年来，在二手房市场交易价格一般是由原财政契税征收人员首先核定契税完税价格，而且契税在前道征收，地税部门虽认为价格偏低但难以引进中介机构进行评估，征税缺少一个法定手续。
6、未及时核定最低计税价格。按照税收政策规定，税务机关应当及时调查核实不同地段最低计税价格，按照协议价格、评估价格、最低计税价格等“孰高”原则确定税务机关征税的计税价格，统一作为征收契税、营业税、土地增值税、个人所得税等计税依据。税务机关可以组织人员对不同地段的市场交易价格进行调查，然后核定尽可能详尽的最低计税价格，作为指引窗口人员征收的依据，避免执法的随意性和有效监控执法人员较大的自由裁量权。
窗口（指契税窗口、其他地方税窗口）征收人员必须商得最低计税价格一致后才能开票征收，特别是契税窗口人员不得擅自降低最低计税价格开票征收，造成其他地方税征收工作的被动。
（二） 修改营业税、土地增值税和个人所得税政策，重点调控非普通住房及非居住用房
如前所述，二手房交易营业税从持有时间来看，文件规定，自1999年8月1日起以1年为限，对个人购买并居住超过1年的普通住宅，销售时免征营业税；个人购买并居住不足1年的普通住宅，销售时营业税按销售价减去购入原价后的差额计征。
文件则不再设定时间限制，规定自2003年1月1日起，单位和个人销售或转让其购置的不动产或受让的土地使用权，以全部收入减去不动产或土地使用权的购置或受让原价后的余额为营业额。
文件规定，自2005年6月1日起以2年为限，个人将购买不足2年的住房对外销售的，全额征收营业税。超过2年（含2年）的普通住房标准的住房对外销售免征营业税。超过2年的非普通住房及非居住用房仍然按照差额征收营业税。
明确自2006年6月1日起以5年为限，个人将购买不足5年的住房对外销售的，全额征收营业税；个人将购买超过5年（含5年）的普通住房对外销售的，免征营业税；超过5年（含5年）的非普通住房对外销售的，按其销售收入减去购买
文件规定，自2009年1 月1 日起以2年为限，个人将购买普通住房超过2年（含2年）转让免征营业税，不足2年转让的按其转让收入减去购买住房原价的差额征收营业税。个人将购买非普通住房超过2年（含2年）转让按其转让收入减去购买住房原价的差额征收营业税；不足2年转让的全额征收营业税。明确执行至2009年12月31日。
文件规定，自2010年1月1日起以5年为限，个人将购买不足5年的非普通住房对外销售的，全额征收营业税；个人将购买超过5年（含5年）的非普通住房或者不足5年的普通住房对外销售的，按照其销售收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税；个人将购买超过5年（含5年）的普通住房对外销售的，免征营业税。
上述二手房营业税政策主要是利用持有时间和减免幅度来进行调节，让人感觉税收政策可以随意变来变去，没有一个定数。土地增值税是一个非常有效的抓手，却没有利用好，失去了应有的调节功能。对二手房交易中的非普通住房可采取非居住用房土地增值税政策，这样一方面可降低非普通住房需求量，以配合国家住房结构调整的政策，同时可以满足居民改善住房条件的需求，增加二手房市场供应量，促进二手房市场健康发展，从而达到改善住房结构和供求关系，稳定房价的目的。二手房个人所得税调节功能亦没有有效发挥，不难看出全国大多数省市区实际执行中核率征收的税收负担率一般为1%左右。因此，国家在调控二手房市场特别是非普通住房和非居住用房方面还是要回到营业税、土地增值税、个人所得税等法律法规上来，对普通住房实行免税政策，对非普通住房和非居住用房一律实行征税政策，同时要加快研究开征物业税。
（三） 完善税制，税收调控重点由交易环节逐步转向保有环节
我国涉及居民个人的与房地产有关的税收基本上都在交易流转环节，而在房屋保有环节征税则很少。特别是二手房税收转嫁性非常明显，购房者掏钱为售房者买单成为二手房市场的潜规则，而在房屋保有环节征收的物业税是财产税，具有不易转嫁的特点。2003年10月召开的中共十六届三中全会上，物业税首次出现在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决议》中。去年五月份，国务院正式公布《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》（简称《意见》），其中很重要的就是深化房地产税制改革，研究开征物业税。国务院发布研究开征物业税的通知，实际上是将物业税提上研究立法的日程，相信该新税种会很快出台。近来，温家宝总理主持召开国务院常务会议，要求加快研究制定合理引导个人住房消费的税收政策。
建议财政部、税务总局、发改委、住房城乡建设部等要尽快研究推出合理的物业税制度，加大住房持有成本，减少投资、投机收益，同时考虑到我国居民整体收入水平不高的实际情况，应该让大多数居民购得起房、养得起房。物业税设计可以考虑家庭第一套住房免税或少收税，第二套住房适度收税，第三套及以上住房课重税，使第三套及以上住房房价上涨收益低于持有成本。这样一方面可以减少新的炒房者进入，另一方面使多套房屋持有者抛售，增加二手房市场供应量，改善供求关系。
从试点的10省市物业税“空转”运行情况来看，并不顺利。物业税方案还面临众多跨不过的门槛，短期内难有实质进展，例如税基、税率如何确定，税收优惠以及累进税制该如何设定，委托什么样的房产机构来做评估等，都是非常关健的节点目。但开征物业税仅是时间问题。这样就能从根本上调节住房供给，抑制投资、投机牟取暴利现象的发生，坚决遏制住房价格过快上涨势头，从而使我国房地产市场走向健康稳定发展的轨道。
