在新型城镇化背景下，如何解决纳税主体与福利主体的背离等，是新一轮税制改革需要关注的问题。这就要求以工业化为基础的征税体制向以市民为基础的城市征税体制转型。
新型城镇化：新一轮税制改革的宏观背景
城镇化是我国经济社会发展和结构转型进程中的一个基本问题，也是核心命题。2013年我国城镇化率已经达到53.7%，自1978年以来城镇化出现年均1个百分点的高速提升，但户籍城镇化率只有35.7%，1.66亿外出农民工和0.79亿城镇间流动人口在城市还没有享受到与城镇户籍居民同等的公共福利。中国城镇化水平处于世界的平均水平，进入到了一个以城市居民为主导的经济社会发展阶段。新型城镇化是一个复杂的系统工程，不应是"摊大饼"式的城市规模扩张，而是包含财税、土地、地方投融资改革在内的内涵式增长，也是实现经济转型的重要契机。新型城镇化有"新"要求，以人为本，重在提高质量，最终需要解决一个根本问题：农村人口向城镇的转移，以及转移人口的真正市民化。
在新型城镇化涉及的诸多改革领域中，财税体制改革牵一发而动全身，实为重中之重。随着城镇化的推进，不仅居民向城镇聚集，并且产业不断向城镇聚集，这就使得税源、税基、课税对象和纳税人都向城镇集中。不仅新型城镇化内涵本身与税收关系紧密相连，新型城镇化的实现更是离不开税收政策的支持。因此，新型城镇化成为新一轮税制改革的宏观背景。
纳税主体与福利主体的背离：税收体制的短板
其一，现行税制体系中税种结构的失衡，使得农民工在城镇化进程中纳税人地位不明确，他们的纳税与其享受到的公共服务水平不匹配。从中国现行的税收制度和税收格局入手，以2013年为例，包括个人所得税和企业所得税在内的直接税收入占比不过为26.2%。其中，真正针对居民个人征收的个人所得税收入占比仅为5.91%。可见，直接税占比低而间接税占比高，两者间的配置极不均衡。来自居民个人的直接税比重更低，几乎没有任何直接向居民征收的财产税。我国的税收主要依靠生产和流通环节的增值税、营业税以及企业所得税，而个人所得税覆盖面非常狭窄。
间接税隐含在商品和服务价格之中，通过税负转嫁而最终落在所有消费者身上，但在表面上是由生产或经营这些商品和服务的城镇企业所缴纳，也多被视为是在这些企业工作的城镇居民缴纳。基本上没有直接税来体现农民工对地方财政收入的贡献。于是，这便在某种程度上割断了外来人口与税收缴纳之间的必然联系。这造成地方政府明显偏好投资工业企业，因为那是税收的主要来源，而忽略为本地居民的服务，更不用说吸引外地人口的流入。
人口增加，尤其是非本地户籍人口增加，并不能直接带来税收的明显增长，反而会明显加大本地政府公共服务的压力(交通、教育、医疗等)，地方政府会把农民工当作负担。因此，多数地方政府缺乏动力，不愿主动为非户籍人口提供公共服务，反而在落实公共服务均等化等方面对农民工采取排斥的态度，常常为流动人口的安居设置种种障碍。从市民角度而言，农民工进城被认为是分享、挤占其赢得的公共服务资源。同时，地方政府即使想增加公共服务，也往往财力不足。在地方政府看来，人口增长带不来税收增长，而地方政府预算的一个重要来源是上级政府的转移支付，但教育、医疗、社会保障等公共服务均按户籍人口配置资源。当然，纳税的农民工享受不到与之匹配的城市福利，除了税收问题，还有城乡二元结构和户籍问题的羁绊。
其二，工业化为基础的征税体制在"去工业化"的要求下，造成纳税主体与享受社会福利主体的彻底分离。1949年以来，我国走了一条赶超型的工业化道路，实行了优先发展工业、农业支持工业的发展战略，通过"剪刀差"方式从农业部门转移剩余进入到工业部门，将资源集中到工业部门，逐步形成了重工轻农、重城轻村、重市民轻农民的体制。随后，工业化水平大幅提高，城市成为大规模制造业的中心。这使得城市以工业化为基准，不是以城市居民为建制的；以大型工业项目为基础，不是以城市消费为基础。过去的城镇化是工业累积的城镇化。先工业化，后城镇化，因此需求拉动型的城镇化是城镇化发展的第一阶段。工业化阶段强调只对企业征税，只有少量的个人所得税，并没有实行针对个人和家庭的征税体制。现在中国的城镇化水平已经达到53.7%，整个的税收体制基础已经发生质变。现行的税制主要是向工业部门征税，工业部门是征税基础，但同时城市又要"去工业化"，就导致纳税主体与社会福利享受主体的彻底分离。中国城镇化进入新的历史阶段，需要在城镇化角度下进行税收制度调整。当然，这已经不是一般的税收制度调整了，而是整个税收制度转型。
新型城镇化背景下税制改革的可能性方向
以城镇化为基础的税制，将是一个重要的改革方向。在新型城镇化背景下，如何解决纳税主体与福利主体的背离，将成为新一轮税制改革的可能性方向。这就要求以工业化为基础的征税体制向以市民为基础的城市征税体制转型。居民的纳税要与其享受的社会福利相匹配，这是未来税制进行调整的重点。在保证宏观税负水平基本稳定的前提下，应当减少间接税，增加直接税；减少由企业缴纳的税，增加由居民个人缴纳的税。
同时，经济全球化和信息社会化已成为当今世界经济发展的大趋势，城市的集聚效应日益显现，地方税收税源构成和征税环境发生了很大变化。在经济运行中，出现了经营多元化、收支隐蔽化、分配多样化、核算复杂化等特点，税源控管难度不断增大。诸多难题都在挑战现行税收征管机制。以建立综合与分类相结合的个人所得税制，以开征房地产税为代表的、以居民个人为纳税人的、旨在提高直接税比重的税制改革能否落实到位，取决于我们最终能否破解税收征管难题。
由此可见，城镇化呼唤新型税收体制，要求向以市民为基础的城市征税体制转型。征税体制的转型又要寄希望于税收征管机制的重构。以重构税收征管机制实现征税体制转型，以新型税收体制推进新型城镇化，这可能是我国新型城镇化从税制改革破题的现实路径。
作者：国家税务总局税务干部进修学院副研究员
