为促进投资基金业发展，同时有效防范其避税，国外普遍结合投资基金特点，制定特别税收规则。我国有关投资基金的所得税政策仍停留于简单比照个人投资者或者工商企业相关政策的层面，导致一方面有些投资基金面临双重征税的沉重负担，另一方面相当多的投资基金处于税收征管盲区。其结果是既扰乱税收秩序，又不利于投资基金业持续健康发展。因此，急需通过顶层设计，重构投资基金所得税政策体系。
国外投资基金所得税政策的特别考虑
投资基金的组织形式有契约、公司、合伙三种。投资基金以契约型设立时，虽非独立工商实体，但与个人投资者具有本质不同。以公司、合伙型设立时，其资本形成和收益分配，与公司型、合伙型工商企业显著不同：第一，投资者创办工商企业是从事产品经营活动，为逐步做大做强，往往将收益转为资本，故必然是收益主体；投资者投资于基金纯粹是为获取财务回报，基金一有收益就会分配给投资者，故并非收益主体。第二，工商企业通常需频繁购进原材料和开展销售活动，资金收付频繁，且通常向股东定期分红派息，在计算应纳税所得时一般按年汇算清缴；基金则仅从事投资活动，资金收付并不频繁，加之通常在获得收益后即分配掉，故其应纳税所得无需在基金环节汇算清缴，而是完全可以穿透到投资者环节。
投资基金和从事战略投资的投资公司也不同：战略投资公司往往附属于产业集团，从事投资活动的目的主要是服务于母公司的发展战略。为实现战略目标，其须参与被投资企业的经营活动，故所获收益属于"积极所得"范畴。投资基金作为财务投资者，唯一目的是获取财务回报，虽然需通过参与重大决策等方式为被投资企业提供增值服务，但并不参与具体经营活动，故所获收益属于"消极所得"范畴。
正因为投资基金只是从事被动财务投资的管道，所以越来越多的国家赋予其税收穿透待遇，即不仅不将其作为纳税主体，也不将其作为应纳税所得核算主体，而是将收益和亏损直接"穿透"到投资者，在投资者环节核算应纳税所得和征税。相反，如果其不符合投资管道条件，即便以合伙或契约型设立，也要作为纳税主体。这样，既解决了重复征税问题，也能切实防范避税。
例如，美国《国内税收法》第M分章明确规定：符合特定条件的"受监管投资公司"可以享受税收穿透待遇。按照该分章规定，如果一家"受监管投资公司"已在美国证监会登记并接受相应监管，所从事的投资活动主要为被动的财务投资活动，所得收入的90%被确定为消极所得，且将每年收益的90%及以上分配给投资者，则可申请不在基金层面纳税。正因为这一税收制度安排有效解决了受监管的公募基金中公司型基金的双重征税问题和税负公平问题，公司型基金的制度优势才得以很好地体现出来，以至于90%以上的公募基金按公司型设立。
为鼓励长期投资，国外还普遍设立差异化资本利得税，对长期投资所获得的资本利得实行优惠税率。如果将投资基金视为税收透明体，其从事长期投资所获得的资本利得即可"穿透"到投资者，由投资者享受税收优惠。在国外，投资收益所承担的税负之所以总体低于经营收益所承担的税负，主要是因为对长期投资实行了优惠性税率。在美国，目前短期资本利得一律适用普通所得的高税率(最高39.6%，另加3.8%医疗保障税，合计43.4%)。而长期资本利得则适用较低的优惠性税率(最高20%，另加3.8%医疗保障税，合计23.8%)。
我国投资基金重复征税和避税乱象
由于我国迄今未能建立适应投资基金特点的税收政策体系，三种组织形式的投资基金均面临严重的税收问题：
将契约型公募证券基金视为个人投资者征税，导致机构投资者需承担额外税负；契约型私募基金则处于税收盲区。按照企业所得税法，法人企业投资于包括上市公司在内的法人企业，股息红利作为税后收益无需缴税；公益机构的投资收益原本也属于免税收益。但是，机构通过基金投资上市公司时，所取得的股息红利需比照个人投资者相关政策，由上市公司代扣代缴股息红利税。
而规模庞大的契约型私募基金，由于不进行工商登记，由不同监管部门监管，一直处于税收征管盲区。不仅基金不作为纳税主体，而且投资者也不缴税。此外，由于迟迟未出台具体的税收规定，对境外合格机构投资者来自境内的收入一直无法计征所得税。
将公司型基金视为法人企业征税，导致双重征税。按照现行税法，一是公司型基金需缴纳企业所得税，二是投资者个人需再缴纳个人所得税，两个环节合计税负高达40%。双重征税往往使公司型基金投资者不堪重负。
虽然经济性重复征税在工商企业中也存在，但工商企业通过收益转资本可享受递延纳税好处；而投资基金正如前面所述，投资者为尽快实现财务回报，一般要求基金有了收益即分配，很难享受递延纳税的好处。因此，简单将公司型基金视为法人企业征税会造成事实上的税负不公。
将合伙型基金视为一般合伙企业，导致国家税收政策无法实施，地方普遍实行越权减免税政策。2008年12月23日，财政部和国家税务总局联合发布《关于合伙企业合伙人所得税问题的通知》(财税〔2008〕159号)。根据该文规定，合伙企业以每一个合伙人为纳税义务人，具体应纳税所得额的计算，按照《关于个人独资企业和合伙企业投资者征收个人所得税的规定》(财税〔2000〕91号)及《财政部、国家税务总局关于调整个体工商户个人独资企业和合伙企业个人所得税税前扣除标准有关问题的通知》(财税〔2008〕65号)的有关规定执行。
按照上述规定，合伙型基金无需承担税负，其自然人合伙人只需在合伙人环节缴纳个人所得税，而且在计算税基时可以按年汇算清缴，通过扣除各种运行成本、管理费用和亏损，显著减少税基。由于这种税基核算方式类似于综合纳税，按照国际惯例，自然人所适用的税率理应比照实行综合纳税的工资、薪金所得的较高税率。但是，我国却并未比照工资、薪金所得的较高税率，而只是比照个体工商户的生产经营所得，适用5%～35%相对较低的超额累进税率。与个体工商户相比，合伙企业享受了更多的法律保护和行政管理服务，理应承担更重的税负。
然而，现行税法将合伙型基金视为一般合伙企业，没有体现投资基金的特点。在这方面，业界和地方政府普遍存在误解。为显著降低合伙型投资基金的税负，目前几乎所有的省市区都越权发布实施减免税政策，将合伙型基金中自然人合伙人的税率降为20%。其中，地方留成的8个百分点也返还给投资者。这样，个人通过合伙型基金从事投资的总税负仅为12%。即使不考虑合伙型基金更容易避税的因素，其税负也仅为公司型基金投资者总税负的3/10。
对此，一种观点认为，合伙人来自合伙型基金的所得属于"股息红利所得"，税率自然可适用20%的股息红利所得税税率。而其实，按照个人所得税法，股息红利所得的适用税率之所以为20%，是因为派息分红的主体是法人，该法人在派息分红前已经缴过25%税率的企业所得税。合伙企业的自然人合伙人是非法人，在企业环节未缴过所得税，如果在合伙人环节仍只按20%的股息红利所得税税率缴税，必然导致其税负远远轻于公司型企业的自然人股东税负。
另有一种观点认为，合伙型基金的所得主要是转让股权所得，因此在自然人合伙人环节应按"财产转让所得"20%的税率缴税。可是，按照个人所得税法，所谓财产转让所得的20%税率仅适用于个人直接从事投资活动，且税基是按次核算。个人通过合伙企业间接从事投资活动时，其在合伙企业的税基，可作如前所述的各类扣除，如果税率仍然套用个人直接从事投资活动所获得的财产转让所得的税率，必然造成明显的税负不公。个人通过有限合伙企业从事投资享受了国家更多的法律保护和行政管理服务，而实际税负显著低于直接从事股权投资个人的税负，这显然是不公平的。
还有观点认为，在2007年合伙企业法修订案实施前，我国只有普通合伙企业，合伙企业的所有合伙人都是普通合伙人，因此，要求自然人合伙人比照个体工商户的工商经营所得税率缴税是合理的。2007年合伙企业法修订案实施后，新出现了有限合伙企业。在有限合伙企业中，有限合伙人不参与合伙企业的管理，只是投资于合伙企业，其所得属于消极所得，故只宜适用较低的税率。然而，照此推理，按照现代公司制度的"股东最终法人财产权、董事会决策权和经理班子经营权相分离"的原则，任何公司型企业的股东都不参与公司管理，是否都应适用较低税率呢？实际上，国际税法中所称的"消极所得"主要是用来衡量投资机构是否可视为"投资管道"以及在实行分类征税时便于对同类型所得和亏损进行冲减，"消极所得"的税率并不必然低。在开征资本利得税的国家，各类个人投资者所适用的基础税率均与普通所得税率基本相当。只是为鼓励长期投资，才适用较低的优惠性税率。可见，如果只是停留于将有限合伙型基金理解为有限合伙型企业，是无法解决有限合伙型基金的税收问题的。
现行投资基金所得税政策的严重后果
不同组织形式基金税负不公，诱使市场避税套利动机强烈。基金的不同组织形式各有不同的适用领域：契约型基金运作效率高，但道德风险较大，适合管理需要快速决策、可借助信息披露机制防范道德风险的证券基金；公司型基金能通过法人治理较好防范道德风险，适合管理信息高度不对称的股权投资基金；合伙型基金则介于前两者之间。但是，由于合伙型基金的税负明显低于公司型，契约型私募基金更是处于税收征管盲区，诱使市场避税套利动机极其强烈。
政策缺乏统筹，导致创投基金税收优惠政策大打折扣。2007年我国借鉴国外做法，针对公司型创投基金出台了应纳税所得抵扣政策。2008年出台的企业所得税法也明确规定："创业投资企业从事国家需要重点扶持和鼓励的创业投资，可以按投资额的一定比例抵扣应纳税所得额。"但是，由于对公司型创投基金的基础性税收政策是将其视为法人企业，双重征税带来的额外税负往往大于其可能享受到的税收抵扣额。所以，从税收考虑，市场主体宁愿选择其他组织形式。
在国家针对公司型创业投资基金的税收优惠政策基本无用的情况下，也有人希望通过将之移植到合伙型基金来体现出一定的作用。直观地看，我国不将合伙企业视为纳税主体，合伙型基金不存在双重征税问题，因此再给其税收优惠，税收优惠效果就应该能够较好地体现出来。根据财政部、国家税务总局发布的《关于苏州工业园区有限合伙制创业投资企业法人合伙人企业所得税试点政策的通知》(财税〔2012〕67号)规定，有限合伙型创业投资基金的法人合伙人可比照公司型创业投资基金享受税收抵扣政策。然而，综合分析，这种政策得不偿失：一是在我国简单用"二分法"将工商企业分为"法人"和"非法人"并适用不同税收政策的框架下，公司型企业是纳税主体，合伙型企业不是纳税主体，故企业所得税法明确规定"合伙企业并不适用本法"。特别是按照企业所得税法第三十一条规定，可用于抵扣的应当是创业投资基金的应纳税所得额，而非创业投资基金的合伙人的应纳税所得。可见，合伙型基金比照公司型基金享受税收抵扣，有违背企业所得税法之嫌。二是公司型基金需作为纳税主体，而合伙型基金无需作为纳税主体，这决定了两类基金从基础上就税负不公。在这种情况下，再比照公司型基金给予合伙型基金税收抵扣政策，会进一步加剧税负不公问题。三是公司型创业投资基金所享受的是税基抵扣，而合伙型创业投资基金的自然合伙人适用5%~35%累进税率，上述苏州政策并没有解决自然人合伙人的税收抵扣问题。
缺乏差异化资本利得税，不利于鼓励长期投资和支持创业创新。我国虽然对资产转让征税，但适用的是单一税率，与国外按投资期限征收差异化税率的资本利得税具有本质上的不同，无法起到鼓励长期投资的作用。近些年股权投资基金竞相投资于短平快项目，对投资中早期创业创新项目则缺乏耐心，重要原因之一便是国家对长期投资缺乏激励。
据悉，国外股权基金对创业期企业和重建期企业的长期投资占比分别高达56.1%和41.2%，对成熟期企业的短期投资占比仅为2.7%；而我国2011年股权基金对创业期企业和重建期企业的长期投资占比分别仅为6%和不足0.05%，对成熟期企业的短期投资占比却超过94%。大量股权基金热衷于短线炒作，不仅造成金融资源浪费，而且造成严重的结构性泡沫，给市场带来巨大风险。
对投资基金所得税政策体系顶层设计的建议
对符合投资管道条件的各类组织形式的投资基金，经统筹考虑给予税收透明体待遇。新修订的证券投资基金法第八条规定："基金财产投资的相关税收，由基金份额持有人承担，基金管理人或者其他扣缴义务人按照国家有关税收征收的规定代扣代缴。"鉴于无论是合伙型、契约型，还是公司型基金，都只是从事被动财务投资的投资管道，建议根据证券投资基金法确定的原则，明确规定：包括公司型在内的各类投资基金，如果符合将每年所得的90%以上收益分配给投资者、由投资者缴税等条件，均可不作为纳税主体。为避免一般工商企业和主要从事战略投资的投资控股公司以投资基金名义避税，可在相关条件中规定投资基金仅从事被动性财务投资，不参与被投资企业经营管理。
虽然企业所得税法规定法人企业是企业所得税的纳税人，但依据企业所得税法第三十六条："根据国民经济和社会发展的需要，或者由于突发事件等原因对企业经营活动产生重大影响的，国务院可以制定企业所得税专项优惠政策，报全国人民代表大会常务委员会备案"规定，国务院有权以税收优惠方式，特别规定符合条件的公司型基金可不作为纳税人，而是由投资者缴纳所得税。至于合伙型和契约型基金，目前尚未出台专门法律，更是可以在国务院层面根据投资基金的特点予以统筹考虑。此外，可参照2006年发布的《关于信贷资产证券化有关税收政策问题的通知》，比照通知中的"特殊目的公司"，对公司型基金的收益在取得当年就向投资者分配的部分，在基金环节暂不征收企业所得税；对当年未向投资者分配的部分，在基金环节征收所得税；在基金环节已经完税的收益，再分配给投资者时，对机构投资者按税后收益处理，对个人投资者征收20%的股息红利个人所得税。
暂宜统一由基金管理机构为个人履行代扣代缴义务，切实防范各类避税行为。至于如何在个人投资者环节计算税基和确定税率，可根据今后税收征管体制的变化来确定。当前对个人尚未实行综合纳税，建议比照偶然所得按项目逐笔计算，适用税率也比照偶然所得税率。按这种方式计征所得税，一是同样体现了国际通行的税收穿透原则，使得个人投资者通过基金从事投资与直接从事投资者税负基本相当。二是免去了在基金环节汇算清缴的繁琐工作。三是税率易被投资者接受。在对个人实行综合纳税以后，基金的投资亏损和成本则可直接穿透到个人，在个人环节冲销亏损成本，相应的税率则可适用综合所得的较高税率。
按照上述方式征税的额外好处还有：一是解决契约型公募基金在持股上市企业环节代扣代缴所得税给机构投资者带来额外税负的问题。二是可有效解决对境外机构投资者的税收政策问题，为操作便利，以按项目逐笔计算税基为宜。
配合推出资本利得税，鼓励进行长期投资。对投资未上市企业满3年的，建议对其转让股权所获得的资本利得，减半征税；对投资满5年的，建议减按1/4征税。对证券基金转让上市股票的所得，鉴于目前股市状况，可考虑继续暂免征税。
改进创投基金应纳税所得抵扣政策，将享受抵扣主体从基金转为投资者。将各类符合投资管道条件的投资基金视为非纳税主体，在投资者环节征税后，就可将现行创投基金应纳税所得抵扣政策的享受主体从基金转为投资者。如此统筹设计后，税收优惠政策的效果就不会被双重征税大打折扣，将之推广到其他组织形式也不再存在加剧税负不公问题。
作者单位：张昌彩，国务院研究室；左传长，国家发改委宏观经济研究院
