本文所称人防工程，是指人民防空工程，包括为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。人防工程所有权及其土地使用权的权利归属，在不动产登记界一直有很大的争议。
我注意到，学理上，讨论人防工程所有权及其土地使用权的权利归属和不动产登记的文章，已经很多了。所以，本文仅打算尝试讲讲，在不动产登记实务中，怎样确认人防工程所有权及其土地使用权的权利归属，怎样办理人防工程所有权及其土地使用权的首次登记。
一、确认人防工程所有权及其土地使用权权利归属的困惑
(一)中央法和地方法
为了叙述的方便，本文将全国人大及其常务委员会、国务院及其部委等制定的法律规范，定义为中央法；将省、自治区、直辖市人大及其常务委员会制定或者批准，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区、直辖市人民政府所在城市的人民政府制定的法律规范定义为地方法。
1、法律对人防工程所有权及其土地使用权权利归属的界定
《中华人民共和国人民防空法》(2009年修订)第二条规定，人民防空是国防的组成部分。人民防空贯彻与城市建设相结合的原则。
该法第五条规定，国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。
《中华人民共和国国防法》(2009年修订)第三十七条规定，国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地等资源，以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物资器材、技术成果等属于国防资产。国防资产归国家所有。
《中华人民共和国物权法》(2007年，第62号令)第五十二条规定，国防资产属于国家所有。
2、规章对人防工程所有权及其土地使用权权利归属的界定
建设部《城市地下空间开发利用管理规定》(1997年，第58号令；2011年，第893号公告)第三条规定，城市地下空间的开发利用应贯彻统一规划、综合开发、合理利用、依法管理的原则，坚持社会效益、经济效益和环境效益相结合，考虑防灾和人民防空等需要。
该规定第十二条第二款规定，城市新建民用建筑按照国家规定建设战时可用于防空的地下室，经县级以上地方人民政府建设行政主管部门审核批准后，该民用建筑方可办理建设工程规划许可证。
该规定第二十五条规定，地下工程应本着“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”的原则，允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或依法进行转让、租赁。
(二)有的地方法对人防工程所有权及其土地使用权权利归属的界定
《上海市民防工程建设和使用管理办法》(2018年，第15号令)第二十条(所有权)规定，民防工程的投资者可以按照房地产管理的有关规定取得民防工程的所有权。民防工程的所有权登记，按照本市房地产登记的有关规定执行。
《重庆市人民防空条例》(2010年，第22号公告)第七条规定，人民防空设施建设及开发利用，享受国家、市人民政府规定的优惠政策。鼓励企业事业单位、社会团体和个人，以多种方式投资建设和利用人民防空设施，其所有权和收益归投资者。
《湖南省人民防空工程产权管理办法》(2004年，第187号令)第四条规定，人防工程实行谁投资、谁所有的原则。战时服从人民政府统一调用。
该办法第五条规定，人防工程产权实行登记发证的管理制度。人防工程产权证书为国家现行房屋产权证书，不另行制发人防工程产权证书。人防工程所有权人依法占有、使用、抵押、出租、处分人防工程和取得收益等的合法权益受法律保护。
2004年8月20日，全国人大常委会法制工作委员会《地方性法规能否规定人防工程产权登记》规定，关于人民防空工程设施的登记问题，如属不动产产权登记，则涉及民事法律基本制度。此外，这个问题比较复杂，各地情况也不完全一致，尚需中央有关部门统一研究解决，以不在地方性法规中规定为宜。
从可以见到的资料看，界定了人防工程所有权及其土地使用权权利归属的地方法，似乎没有法律依据，似乎存在立法瑕疵。
(三)确认人防工程所有权归属的困惑
地方法界定人防工程所有权及其土地使用权权利归属的行政区划，不动产登记机构在职权范围内，确认投资人主体，往往有困难；地方法未界定人防工程所有权及其土地使用权权利归属的行政区划，不动产登记机构确认人防工程所有权及其土地使用权权利归属时，往往更加感到困惑。
二、政府人防主管部门管理人防工程的法定职权
(一)人民防空法的规定
《中华人民共和国人民防空法》第七条第三款规定，县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。
该法该条第六款规定，县级以上人民政府的计划、规划、建设等有关部门在各自的职责范围内负责有关的人民防空工作。
(二)人防国有资产管理规定的规定
国家人民防空办公室、国家国有资产管理局《人民防空国有资产管理规定》(国人防办字〔1998〕21号)第七条第四项规定，国家人民防空办公室是全国人防国有资产管理的专业主管部门，负责全国人防国有资产管理工作。主要职责是组织对人防系统国有资产产权界定、登记、资产评估、资产统计等管理工作。
该规定第八条第三项规定，县级以上地方各级人民政府人防办公室，负责组织本行政区域人防国有资产的清查、登记、产权界定、资产评估、资产统计、资产帐卡的建立及日常监督检查工作。
该规定第八条第五项规定，县级以上地方各级人民政府人防办公室，负责对所辖人防单位和部门人防国有资产清查、登记进行业务指导和业务培训工作。
该规定第八条第七项规定，县级以上地方各级人民政府人防办公室，参与基建竣工验收等日常管理工作。
该规定第十三条规定，凡属于本规定第三章规定形成的国有资产申报、办理产权登记，应由占有、使用其资产的单位按规定到同级国有资产管理部门办理产权登记手续，并承担相应的责任。由同级国有资产管理部门核发《国有资产产权登记证》。人防部门管理的人防工程、指挥、通信、警报设备设施等国有资产实行行业管理，由人防主管部门负责办理产权登记，同级国有资产管理部门核发《国有资产产权证》。
三、政府财政部门管理国有人防工程的法定职权
(一)对行政单位国有资产管理的部分法定职权
财政部《行政单位国有资产管理暂行办法》(2006年，第35号令)第八条第三项规定，各级财政部门是政府负责行政单位国有资产管理的职能部门，对行政单位国有资产实行综合管理。其主要职责是按规定进行资产处置和产权变动事项的审批，负责组织产权界定、产权纠纷调处、资产统计报告、资产评估、资产清查等工作。
该办法第四十七条规定，财政部门可以根据国有资产统计工作的需要，开展行政单位国有资产产权登记工作。产权登记办法，由开展产权登记的财政部门制定并负责组织实施。
(二)对事业单位国有资产管理的部分法定职权
财政部《事业单位国有资产管理暂行办法》(2006年，第36号令)第六条第二款规定，各级财政部门是政府负责事业单位国有资产管理的职能部门，对事业单位的国有资产实施综合管理。其主要职责是，组织本级事业单位国有资产的产权登记、产权界定、产权纠纷调处、资产评估监管、资产清查和统计报告等基础管理工作。
该办法第三十一条规定，事业单位应当向同级财政部门或者经同级财政部门授权的主管部门申报、办理产权登记，并由财政部门或者授权部门核发《事业单位国有资产产权登记证》。
四、确认人防工程所有权及其土地使用权归属的部分法律法规依据
(一)物权法的规定
《中华人民共和国物权法》(2007年，第62号令)第三十条规定，因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。
该法第一百四十二条规定，建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。
(二)不动产登记条例的规定
国务院《不动产登记暂行条例》(2014年，第656号令)第十九条第二款规定，对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查。
该条例第十九条第三款规定，不动产登记机构进行实地查看或者调查时，申请人、被调查人应当予以配合。
该条例第十六条第二款规定，不动产登记机构应当在办公场所和门户网站公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息。
五、确认人防工程所有权及其土地使用权归属的办法
不动产登记机构按照中央法、地方法的规定，能够确认人防工程所有权及其土地使用权归属的，从中央法、地方法。
不动产登记机构按照中央法、地方法的规定，不能够确认人防工程所有权及其土地使用权归属的，可尝试按照以下办法处理。
(一)人防、财政主管部门的书面证明
不动产登记机构在办公场所和门户网站公开公布，申请人申请人防工程所有权及其土地使用权首次登记时，需要提交不动产登记机构所在地人民政府人防主管部门、财政主管部门证明该人防工程及其土地使用权是否属于国有资产的书面证明。属于国有资产的，还应当证明该国有资产的建设用地使用权人。但是，属于下列情况之一的，申请人不提交前述证明：
1、不动产登记机构与所在地人民政府人防主管部门、财政主管部门实现计算机信息实时共享，能够获取该人防工程及其土地使用权是否属于国有资产证明的；
2、不动产登记机构能够去函、去人调取该人防工程及其土地使用权是否属于国有资产的书面证明的；
3、建设工程的计划、规划、用地、竣工验收等文件，已经能够证明该人防工程所有权及其土地使用权的权利归属的。
(二)受理人防工程所有权及其土地使用权的首次登记
需要提交不动产登记机构所在地人民政府人防主管部门、财政主管部门证明人防工程及其土地使用权是否属于国有资产书面证明的申请人，申请人防工程所有权及其土地使用权首次登记时，提交了该书面证明，并且，申请人提交的其他申请材料符合《不动产登记暂行条例》、原国土资源部《不动产登记暂行条例实施细则》(2016年，第63号令)、《不动产登记操作规范(试行)》(国土资规〔2016〕6号，至2021年失效)规定的受理条件的，不动产登记机构应当受理该项申请。
(三)登记人防工程所有权及其土地使用权的权利归属
不动产登记机构所在地人民政府人防主管部门、财政主管部门，证明该人防工程及其土地使用权属于国有资产，并且，不动产登记机构所在地人民政府人防主管部门、财政主管部门证明人防工程所有权和土地使用权主体，与申请人主体一致的，该人防工程登记为国有资产。
不动产登记机构所在地人民政府人防主管部门、财政主管部门，证明该人防工程及其土地使用权不属于国有资产，并且，申请人提交的其他申请材料，符合《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》、《不动产登记操作规范(试行)》规定的登记条件的，该人防工程所有权及其土地使用权登记为《中华人民共和国物权法》第一百四十二条规定的建设用地使用权人所有。
(四)不需要提交权利归属证明的首次登记
不需要提交不动产登记机构所在地人民政府人防主管部门、财政主管部门证明人防工程及其土地使用权是否属于国有资产书面证明的人防工程所有权及其土地使用权的首次登记，按照常规处理。
六、还需要思考的问题
(一)人防工程的两种建设方式
按照建设方式的不同，人防工程可以划分为单建人防工程和结建人防工程。单独修建的人防工程为单建人防工程。结合地面民用建筑修建的人防工程为结建人防工程。
本文以下意见，仅针对用于销售的商品房住宅小区的结建人防工程，不针对单建人防工程。
(二)关于建设用地使用权人所有的人防工程
对于房地产开发企业修建的住宅小区结建的人防工程，由于房地产开发企业是结建人防工程的建设用地使用权人，如果没有相反证据证明，将结建人防工程所有权及其土地使用权首次登记为该企业所有，应无不当。
原国土资源部《不动产单元设定与代码编制规则》(国土资厅函〔2017〕1029号)规定，有定着物的一宗使用权宗地(宗海)，宗地(宗海)内的每个定着物单元与该宗地(宗海)应设为一个不动产单元。
“宗地内”的“每个定着物单元”与“该宗地”应设为“一个不动产单元”，意即“宗地内”的“每个定着物单元”不得分摊“该宗地”土地使用权面积。即，定着物的宗地不可拆分。
随着住宅小区的商品房不断出售直至全部出售，商品房买受人不断取得该结建人防工程所在住宅小区宗地的土地使用权，部分成为或者取代房地产开发企业全部成为该结建人防工程所在住宅小区宗地的建设用地使用权人。这时候，该人防工程所有权及其土地使用权该不该为住宅小区商品房买受人与房地产开发企业共有，或者直至为住宅小区商品房买受人所有？
(三)关于投资人所有的人防工程
房地产开发企业是结建人防工程的投资人，按照“谁投资谁所有”的原则，将结建人防工程所有权及其土地使用权首次登记为该企业所有，似无不当。
随着住宅小区的商品房不断出售直至全部出售，房地产开发企业不断从商品房买受人收回投资，商品房买受人部分成为或者取代房地产开发企业全部成为该结建人防工程所在宗地住宅小区的投资人。这时候，该人防工程所有权及其土地使用权该不该为住宅小区商品房买受人与房地产开发企业共有，或者直至为住宅小区商品房买受人所有？
(四)怎样登记商品房买受人人防工程的权属
住宅小区商品房买受人部分取代直至全部取代房地产开发企业，成为该结建人防工程所在住宅小区宗地的建设用地使用权人，和该结建人防工程所在宗地的住宅小区投资人后，住宅小区商品房买受人的人防工程所有权及其土地使用权，该怎样登记？
