国家政权离不开财税的支持，在国家诸多的政治力量中，能够决定征税权力的归属，决定税收的种类、数量和征收对象的权力，即是制税权。制税权的归属以及不同的分割形式反映了各种不同利益的组合，决定着各具特色的财政体制和未来国家政体的发展方向，也是决定一国税收数量、种类的重要因素。至于具体化的税制，则是不同类型经济体制的体现和反映，并始终与与其相配套的财政模式和政体之运作方式息息相关。本文从制税权、政体、税制三者关系的角度，分析比较封建社会中国、英国、法国三国财税体制及国家政体发展路径的异同。

　　一、中国的特点与路径

　　从制税权来说，在王朝家国一体的政治体制下，中国的制税权无可争议地归属于皇帝。虽然会受到官僚集团的牵制，但大权紧紧握在皇帝一人手里，税率、税种的变更可以由其恣意而为，具有“强权收入”的特征。

　　早在春秋战国时期，周王及诸侯国就拥有比较充分的征税权，为后世中央集权专制制度的政体形成奠定了财政基础。秦始皇灭六国后，建立了高度统一的中央集权的专制国家，所以秦汉两朝税权高度统一，分别由治粟内史和少府掌握国家财政和皇室财政，实行高度集中的统收统支的财政政策。随着封建社会的进一步发展，人们对于以征税权为核心的财政在国家政权中的意义和作用有了更为清晰的认识。唐朝德宗年间的宰相杨炎就曾说过：“财赋，邦国之本，生人之喉命，天下治乱，轻重系焉。”正因为如此，隋、唐、宋、元诸朝都对赋税征收和财政管理给予前所未有的关注与控制。至明、清两代，财政体制更加完备，财权更加集中，明代州县地方政权有赋税征收、地方治安、宣扬教化、生产建设四大职责，其中以赋税征收为地方官的第一要务。因此，以控制税权为核心的中国封建集权专制政权经过两千年的强化，在明清时代达到它的巅峰状态，从而在税权归属上呈现出东方专制的特点，那就是皇帝拥有征税的绝对权力。户部是否有限制皇权的作用呢？没有。户部本来应该是国家的财政管理机关，但由于皇帝大权独揽，多数时间，户部尚书扮演着皇帝的财政顾问的角色，“而皇帝是最终的裁决者，事无巨细，都由皇帝来处理，甚至某县需要从产地运进多少食盐这样微不足道的小事都要由皇帝决断。”

　　中国税制，尽管自公元前2023年至公元1911年经历了徭役地租制、田租口赋力役制、租庸调制、两税法和一条鞭法等五大主流税制的变化，但在实质上却始终没有脱离自然经济税制的大格局。从赋税结构来说，农业税始终是中国古代最重要的收入来源。

　　那么，为什么封建社会的中国在增加财政收入、调整赋税结构时一直围绕着农业税做文章呢？这是因为农业税是中国封建社会最可靠最稳定的收入来源，重农抑商和国家专卖的思想深刻地渗透封建肌体中，这就使得重商主义在中国始终没有发展起来，整个税收结构和税收指导思想仍以农业税为主导。仅仅在1840年即第一次鸦片战争以后才出现了诸如海关进出口税一类的近代市场经济税制的萌芽，但近代的关税更多的是充当了外债的抵押品而受西方列强的控制，没能成为促进近代经济发展的财政动力。

　　二、英国的分权特点

　　在英国，由于税权分散，君主就难以建立像中国封建社会皇帝那样的集权专制政体。9世纪以前，英格兰王国建立了君主政体，但君主的收入主要限于个人的领地，偶尔征收全国性的赋税。还必须征得某一权力集团的同意。由于国王征税权有限，财力十分单薄，导致君权软弱无力，以至无法形成专制政体。自11世纪以后，英国国王的权力不断加强。在13世纪约翰王统治时期（1199～1216），经常增加额外的捐税，对外战争经常失败，还干涉封建法庭的权力，使国王与贵族的关系日趋紧张，分离倾向日益明显的强大贵族势力乘机联合教士、骑士和城市市民开始了反对国王的斗争。1215年，约翰王被迫接受了他们所拟的大宪章。大宪章保证贵族和骑士的领地继承权，由贵族和骑士组成王国的“大会议”，只有得到这个会议的同意，国王才能向封建主征收额外的税金。这就意味着在英国长期以来至高无上的专制王权，受到了约束。大宪章由此被称为是“英国自由的奠基石”。亨利三世（1216-1272）时期，进一步确认了议会制税权；1 297年，爱德华一世被迫签署补充条例《无承诺不课税法》：英法百年战争期间，1339年和1344年，议会两次拒绝国王增税的要求，并迫使国王让步，同意成立一个委员会用来监督王室的支出。这样，经过近一个半世纪的演变，到14世纪中叶，国王征税应由议会批准的原则最终确定，议会征税权在实践中也为全国各阶层人士所接受。虽然后来的都铎王朝和斯图亚特王朝的专制君主与议会不断展开较量和斗争，但始终未能撼动议会掌握制税权的原则。“光荣革命”后确立了议会至上的原则，牢固确立议会在开征新赋税方面的绝对权力，不经议会同意国王不能征税。为限制国王和官员将征上来的税收挪作他用，英国议会每次都对税款的用途做严格的规定，从而遏制王权走向全面专制，限制了官僚队伍的膨胀。这就对政治制度的发展产生了深远的影响。使英国的王权不能无限扩张，为英国发展君主立宪政体奠定了基础。

　　议会制税权的发展，也使得英国的财税体制能够向公开、公正、有序、有效的现代财税体系过渡，这一点对英国的税制转型和近代化具有重要意义。在英国，税制结构演变的基本趋势是农业税日益减少，商税取代农业税而居主导地位。从11到15世纪伊始，英国主要有三种税：土地税、动产税和商税。其中前两者占据主导地位。13、14世纪，土地税在英国税制中的地位明显下降。首先，卡路卡奇（1 2世纪中叶土地税名称）的征收因经常遇到封建主的抵制，且征收量小，在日益浩繁的开支中可有可无，乃在完成1 224年征收后宣告废止。尔后，土地税的课征仅仅偶尔为之，不成常例，税额日减。至14世纪末15世纪初，土地税征收不再具有纯粹意义，多数情况下是作为动产税的补充或附加形式征收。动产税是在纳税人与国王的斗争中逐步下降的。1215年《自由大宪章》的颁行导致了税权从国王之手向贵族会议的转移，这意味着动产税征收次数的减少和税额的降低。1237年机构改革，1258年《牛津条例》，以及1302年赋税改革等无不导致了动产税的下降。以动产税为主体的农业税数额下降之后，政府必然将课税重心转移到其它税项。而依据当时的具体条件，这种税项只能是以关税为主体的商税。商税以关税为主体，主要有三项：古关税、新关税和补助金。三项税名各异，但征税物品大体相同，都主要是羊毛、毛皮和皮革。土地税、动产税下降的同时，商税各项税率和税额均有较大提高。三项商税均单独课征，互不为代，保证了一个较大的商税税量，避免了因诸税混杂而可能导致的间接税总额的下降。这样，商税在税收结构中的地位逐渐突出。14世纪末叶，商税税额已超过动产税。在玫瑰战争期间，商税一直是王室收入的主要来源。16、17两个世纪都铎王朝建立后，英国赋税征收发生了一些变化。1514年，政府设置了一种新税，称补助金。征收对象为包括商人在内的全体国民，所征物品非常广泛，一次征收所得超过了同时期商税的征收量。都铎王朝时期，关税所征，连同新补助金与1／10和1／15税的工商业部分，构成了英国财政收入的主体，而到斯图亚特王朝，仅关税一项即构成了财政收入的主要部分。16世纪，随着英国开征商品税和消费税，英国国家税收持续增长并且以间接税为主。此外，英国还通过国债制度，特别是国家银行英格兰银行的成立，找到了解决政府开支的来源渠道，成功实现了税制结构的近代转型。

　　三、法国分权向集权的过渡特点

　　在法国，由于税权分散，君主也难以建立像中国封建社会皇帝那样的集权专制政体。9世纪以前，法国也建立了君主政体，国王征税权有限，财力单薄，君权软弱。9世纪以后，法国陷入严重地方割据局面。国王仅有王室财政，而与之并存的则是众多的封建主的私人财政，在他们的领地内，封建主就是政府，掌有征税权，在财政上并不服从国王的调度和控制。13、14世纪之交，法国与英国一样，封建政体也发生了重大转变，造成这一转变的基本原因也是形成了被称为议会的等级代表会议——全国三级会议，而议会又控制了国家的征税权，从而牢牢控制了财权，并以此进一步控制了王权，从而形成了西方封建社会独具特色的等级君主制。但由于英、法两国对以征税为核心的财权处理方式的差异，分别走过了不同的历史道路。与英国国会成功地利用了财权，并通过财权的行使进一步获得了立法等方面的权力不同的是，法国全国三级会议没有始终如一地控制征收税收的财权。在英法百年战争期间（公元1337～1453年），为了取得战争胜利，全国三级会议将课税权拱手让给了路易十一国王，而三级会议的本身也成了法国王权的累赘。国王很快通过停开全国三级会议而将国家政体从等级君主制转化为专制君主制。1 789年，由于法国王室国库空虚，社会矛盾积重难返，面对严峻的财政问题，从国家利益角度来看，的确需要增加税收，法王路易十六被迫重开三级会议，但是专制王权下国王直接征税的合法性极端低下，一旦国王意图强行征税，就招致法国三个等级的共同反对，因此法皇走了查理一世的老路，解散了国民议会，最后引发法国大革命。因此确切地说，法国大革命也是一场税收争议引发的革命。

　　四、历史的几点启示

　　从三国财税历史的简要分析中，可以得到如下启示：

　　第一，制税权的归属决定了未来国家政体的发展方向。

　　西方宪政制度发展过程中最重要的内容之一，就是纳税人及其代议机构与王权之间的利益博弈，最终导致了议会制税权的取得，以及对国王增税权的严格制约。而这种制税权和宪政监督权，确定为国家政体不可移易的基础。与此完全不同的是，中国封建社会时期，没有出现如西方的“中间阶层”（市民阶层）。所以中国没有出现制约皇权的代议机构，即便古代历史有御史制度和监察制度，但它与西方的代议制有着根本不同，不过是皇权内部专制性制约的“虚置化”。同时，中国古代皇权制度的特点，在于它实施的是一种全能性统治，也就是说，皇权既是行政者，也是立法者、执法者，同时也是制税权的源头，于是，代表皇权的各级官吏都可以利用这种高度统一的权力结构，天然地享有制税权和司税权，而当皇权的专制性和掠夺欲大大突破制度预设的限制之际，其灭亡也就随即而至了。

　　第二，制税权的变化，造成国家政体的差别。

　　在文化背景、现实条件基本相同的英、法两国，由于制税权发生的变化，导致政体的巨大差异，从而使实行等级君主制的英国有可能在封建专制制度比法国专制君主制薄弱的情况下，在公元1688年率先取得了17世纪资产阶级革命的胜利，第一次在欧洲的一个大国里推翻封建制度，确立资本主义制度，标志着世界近代史的开端。可以说，由于税权差异，形成了英、法两国不同的政体，对两国此后几个世纪的经济和社会发展所产生的影响是十分深远的。在法国历史上，由于三级会议一度将财权拱手转让给王权，而使自身“成为国家机器特别是王权的赘疣。结局是可以预见的，三级会议被停开，国王摆脱了身上的紧箍，开始向专制的方向大踏步迈进。”英国议会则因手中一直紧握征税大权，故而成为遏制王权走向全面专制的重要力量。正是这种力量使得都铎王权的绝对主义统治处于相对有限、相对薄弱的境地，使得英国议会在一次次与王权的冲突较量中逐步占据上风，不仅保全了自己的存在，而且最终确立起立宪君主制政体。

　　第三，制税权与一国税制结构变化息息相关。

　　英国议会的一项重要权力就是对税收的批准。每一笔税赋收入的数量王权都须与国会反复讨价还价之后方能获得。实属不易。尽管伊丽莎白女王深得国民拥戴，也不得超越成例。而查理～世破坏了这个原则，因为要求征收税收被议会否决，结果采取解散议会的极端做法引起双方的战争。在斯图亚特王朝之后，经历了光荣革命之洗礼，重新确定议会在上的宪政原则后，税收开始明显地、不间断地提高，其税收汲取能力大大高于专制王权时期。在相当长的时期内，英国“更多依靠间接税而不是直接税，但它的具体特点却使人民不大怨恨。英国的土地税在1 8世纪大部分时间里是主要的直接税，没有任何特权阶层能免缴，对社会上多数人来说也是‘看不见的’：各种各样的税都是经过征求民意产生、议会讨论后批准的，”故而不易激起社会内部冲突与矛盾。

　　法国专制王权在征税时，常常是以国家需要为原则，多多益善，必要时甚至可以竭泽而渔，以求暂度难关。往往从最易征收、最易管理的直接税，即人头税、炉灶税和交通税等税种下手，不断地把以往一些临时税改为永久税，不断花样翻新地设置一些新税。法国王权凭借强大的官僚队伍和规模巨大的农业经济，运用包税制增加赋税以及对外借款、卖官鬻爵等各种敛财手段支撑国家财政的运行。由于教士和贵族享有免税特权，故沉重的税赋皆由市民和农民构成的第三等级来承担。结果社会内部的裂隙愈来愈大，最终导致第三等级的大规模反叛，专制帝国的大厦轰然倒坍。

　　中国封建社会里，土地资源本身有限，经济收益基本上是固定的，统治者与农民之间是一种零和博弈，在税制演变中，只可能有统治者无尽的贪欲与赐予子民一时喘息的相对轻徭薄赋这两极之间的相对调整。这就决定了其发展结果必然总是随着皇权盛衰周期的运行，税收制度也就越来越转向诛求无度。当苛捐杂税超过正税而成为国家赋税的主要部分的时候，对于梦想长治久安的王朝肌体来讲。其内部已经在开始酝酿着巨大的威胁了，每一次的农民起义基本都是从抗拒苛捐杂税开始的，于是农民起义一统治初期轻徭薄赋——财政大为好转——国家经济繁盛——统治者骄奢贪逸一财政危机出现——苛捐杂税繁重——农民起义爆发。这一发展模式，就如一个拧紧的发条使得整个封建社会的发展越来越走向狭路，最后以致覆亡。

　　因此，笔者认为，一个国家的税权归属问题，不仅仅是一个简单的缴税与谁的问题，更是一个国家政体取向和民主化问题。一个国家税制结构问题不仅仅是一个简单的税收汲取能力的问题，更是一个制度建设问题和国家政策合法化的问题。一个现代化国家要向民主化迈进，必须进行政治制度建设，必须重视税权，税制问题，必须树立民众对国家的认同感。