一、基本案情
    根据市委领导批示，六安市地税局稽查局抽调人员，与公安局经案大队联手，成立专案组，于2003年3月赴寿县，对市级挂牌案件——石某涉税案开展专案检查。
    石某为寿县城关人，1998年起，石某在未办理工商营业执照、税务登记证件、未取得任何资质的情况下在寿县城关镇从事房地产开发和建安业务，与其妻闫某等人从事房屋租赁业务，一直未办理税务登记手续。
    1998年至2002年12月石某共取得售房收入11142800元、建安收人1864700元(自建后销售部分的工程造价)，至2003年2月取得房屋出租收入516300元。其中：截止2001年9月(最后一次申报日期)，石某某从事房地产开发应申报售房收入10984800元(直接售房收入9787200元，联合建房返还收入1016200元，拆迁返还收入181400元)，应申报建筑安装收入1864700元；
    2001年9月，石某某向税务部门报送的资料反映：从事的房地产开发业务共取得售房收入5550000元，另有拆迁返还和联合建房事项。根据上述资料，专案组认定纳税人申报售房收入6747600元(直接售房收入5550000元，联合建房收入1016200元，拆迁返还收入181400元)，少申报售房收入4237200元、建筑安装收入1864700元。房屋租赁收入516300元和2001年10月至2002年12月取得的售房收入158000元未进行申报。
    1998年12月至2003年2月实际缴纳税费448800元，其中：销售不动产营业税382500元(含2003年2月缴纳的110000元)，建安营业税10000元，城建税9500元，教育费附加4600元，个人所得税39200元，房产税3000元。
    (三)各负其则，详细调查
    各个调查小组根据专案组的分工和部署，分头工作。
    负责调查售房收入的人员，通过对纳税人开发的房地产的实地调查，绘制房屋平面图，详细标出房屋坐落地、房型结构、每处房产的房屋间(套)数，并建立购房户与所购房屋的一一对应关系，在公安部门的配合下，检查组对购房户进行挨家逐户调查走访，逐个排查，取得了购房票据、购房合同和购房户的询问笔录等收入证据资料，并与从房产管理部门取得的相关资料相核对，逐笔逐户核实销售额。
    负责调查成本、费用的人员，走访土地、房管、供水、供电和承建单位，了解相关成本、费用的实际支出情况，提供给聘请的评估机构，
以评估数据作为计征建安、拆迁返还营业税和土地增值税的依据；通过对承租户的详细核查，按年逐月核实房屋租赁收入。 
    三、主要问题
    (一)纳税人违法事实及手段
    1、未按规定办理税务登记。自1998元月至2003年，在长达5年多的时间里，石某某等人从事房地产开发、房屋出租等经营活动，一直未领取营业执照，也未依法申请办理税务登记手续，长期游离于税务部门的正常管理之外。
    2、未按规定进行申报纳税。(1)未按规定的期限办理纳税申报或不申报，在石某某个人从事房地产开发的5年多的时间里，仅进行为数不多的几次申报，石某某与其妻闩某等人从事房屋租赁业务取得收入50多万元，却一直未进行纳税申报；(2)申报内容严重不实。至2001年9月，石德猛从事房地产开发业务应申报销售不动产收入1000余万元，应申报自建销售视同提供应税劳务收入180余万元，而其实际申报金额仅有600余万元，少申报金额600余万元，实际申报数远远低于应申报数。
    3、未按规定领购使用发票。石某某在从事房地产开发及房屋租赁业务5年多的时间里，既未向税务部门领购一份发票，更不存在向购房户和承租人开具发票的问题。
    4、采取签订假合同、假协议或在帐上虚列支出、编造虚假汁税依据等方式来应对税务部门的检查。石某某在出售其开发的寿春一部门面房、淮春二部高档住宅楼以及房屋租赁过程中，为少缴税款，曾召集购房户、承租户，并与其签汀假合同、假协议，有意压低售房价格和房租价格；为逃避纳税义务，由石某某参股其父任法人代表的某房地产开发公司(该案另行处理)采用将收入不及时入帐和在帐上肆虚列成本、费用等方式隐瞒事实。   
    5、采取虚列合股人以及多人签定协议、合同等手段，有意混淆纳税主体，逃避纳税义务。石某某在向税务机关报送的申报材料中虚构了两个合股人，称其所从事的房地产开发是由三人合股进行的，经调查核实，整个房地产开发，从旧房联系买入、房产开发、签订协议到办理房产过户手续等，均由石某某一人经办，不存在所谓的合股人；购房款虽由石某某支付，但有的协议却是由其父签订的，甚至有的房产交易见证书前面由石某某签名，后面却是其父签名，经当事人核实，上述事项系石某某有意所为，其主要目的是为了少缴税款。   
    (二)日常税收征管问题   
    ]、税源监控不力，存在漏征漏管现象。石某某等人长期从事房地产开发和在繁华的商业地段从事房屋租赁业务，税务部门却一直未督促其办理税务登记，将其纳入正常的税收管理范畴，或虽下达了相应的税务文书，却未依法送达，对纳税人不履行相关义务的也未依法督促其履行。   
    2、工作缺乏主动性，过分依赖窗口式管理，对申报监督不力。对纳税人的动态信息掌握不及时，静态资料了解不全面，对纳税人的纳税资料的真实性、合理性未及时核实，导致大量虚假申报现象的存在。   
    3、发票管理不到位。石某某等人从事房地产开发及租赁业务从未向税务机关领购过发票，大量使用白条收据及收款收据，主管税务机关也未作任何处理。   
    4、执法随意，证据意识不强。部分税务人习惯于口头通知、打招呼等传统的工作方式，使得涉税案件一旦进入行政复议或行政诉讼程序时，税务机关往往因为有事实无证据处于被动的尴尬境地。如对石某某等人从事的租赁业务，税务机关曾口头通知，要求其进行纳税申报，但由于未下达相应的税务文书，缺乏相应的证据，使得税务机关与纳税人之间责任不清，职责不明。
    5、协税、护税机制不健全，税务机关与相关部门衔接不紧，关系不顾，信息收集渠道不通畅。房地产开发项目涉及到工商、建设、土地、房管、税务等多个政府职能部门，纳税人一般要经过办理工商执照、取得相应资质、办理税务登记、城建规划许可、取得土地使用权、房地产开发、商品房出售、办理房产产权登记等诸多环节，每个环节都从不同层面对纳税人的经营情况进行监控，都可以为税收征管提供有用的信息，但由于管理混乱，各环节之间缺乏有效的沟通与协调，环环失控，使纳税人很容易逃避各种监管，偷逃国家税收。
    6、日常税收征管偏松偏软，对税收违法行为惩处力度不够。纳税人之所以敢为所欲为，任意隐瞒经营情况，无视国家税收法律法规，采取虚假申报或不申报等手段，肆意侵蚀税基，固然有其纳税意识淡薄，过于追求利润最大化的因素，同时也集中反映了税务部门税收执法刚性不强，对税收违法行为的惩戒职能未充分发挥，对税收违法分子的震慑作用不大。如税务部门对石德猛涉税情况曾进行过检查，但对查出违法问题不仅未给予相应的处罚，就连其申报材料中反映的应纳税收也未追征到位，因而对纳税人不可能有所触动。
    7、部分执法人员工作责任心不强，对涉税问题查的不深不透。石某涉税案曾经省、市局两次转办、督办，当地公安机关也曾要求移父查处，但税务部门在未作深入细致调查、摸清实情的基础上，出具了该案未达到移送标准、不予移送的书面材料，使该案未得到及时查处，
    8、税法宣传不到位，缺乏针对性，纳税人未能及时准确了解所需的税收政策。如石某从事的开发项目中存在大量的拆迁返还项目，在纳税人的申报陈述资料中也有拆迁返还内容，但由于纳税人不了解相关规定，税务部门也未及时宣传有关政策，致使该部分税款未能及时追缴入库。   
    9、日常征管存在盲区。存在漏管漏征税种的现象，《中华人民共和国土地增值税暂行条例》1993年出台、1994年实施。国家税务总局就加强该税种的征管曾几次单独下文强调，省局也依法制定了预征办法，确定了预征率，可截止2003年初，不仅被查对象不知道有土地增值税，就连寿县地税局2002年制定的《建筑房地产市场税收征管实施办法》也未述及该税种。   
    四、处理结果   
    (一)案件的性质   
    1、税收违法性质的认定。石某从事房地产开发、建筑安装等业务因虚假申报而造成少缴税款，根据《中华人民共和国税收征收管理法》第六十三条第一款规定，上述行为属偷税行为。   
    2、偷税数额的认定。营业税部分：至2001年9月，石某虚假申报少申报售房收入4237200元、建筑安装收入1864700元，扣除此前缴纳的10000元建安营业税和2003年2月缴纳的110000元销售不动产营业税，纳税人偷税营业税147800元；个人所得税部分：至2001年9月应申报直接售房收入9787200元，实际申报5550000元，少申报4237200元，纳税人偷税个人所得税84700元。合计偷税232541元。   
    3、对纳税人涉及的城建税、土地增值税以及房屋租赁税收的违法性质认定。根据《中华人民共和国城市维护建设税暂行条例》规定，城建税是以纳税人实际缴纳的营业税为计税依据，故对偷逃的营业税随征的城建税未认定为偷税；土地增值税鉴于当时的征管现状未认定为偷税；房屋租赁业税收以及2001年9月以后售房实现的税款，由于纳税人未办理税务登记手续，也无证据资料反映税务部门曾通知纳税人申报，未认定为偷税。   
    (二)案件处理结果及法律依据   
    根据《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国营业税暂行条例》、《中华人民共和国土地增值税暂行条例》、《中华人民共和国税收征管法》第三十五条第（二)项、安徽省地方税务局《关于营业税若干税收政策问题的通知》(皖地税[2000]44号)等规定，至2003年2月，石某从事房地产开发，建筑安装、房屋租赁等经营业务应申报缴纳地方各税费合计1554900元，实际缴纳448800元，偷税232500元，少缴873600元。根据《中华人民共和国税收征收管理法》第四十条以及《国务院关于教育费附加征收问题的紧急通知》(国发明电[1994]2号)第一条规定，由税务机关责令纳税人缴纳少缴的税费；对偷税部分的处理：由于石某某所偷税款超过同期应纳税款的10％，且金额在1万元以上，涉嫌偷税罪，根据《中华人民共和国税收征收管理法》第六十三条第一款、《中华人民共和国刑法》第一百二十条规定，移送公安部门查处。
    五、原因分析
    (一)作案手段分析
    从本案的查处中暴露出的问题不难发现，纳税人为达到逃避纳税义务、少缴税款的目的，采用了多种手段和方法，给税务机关日常征管和涉税检查设置重重障碍。违法手段呈现出多样性、隐蔽性的特点，违法行为表现出计划性。复杂性的特征。
    多样性：为少缴税款，纳税人采用了迟办证不办证、不建帐建乱帐、不用票少用票、不申报假申报以及虚列合股人和编造虚假的合同协议等诸多手段，可谓多措并举；
    隐蔽性：纳税人为逃避纳税义务，不仅在申报资料上作文章，进行虚假申报，而且在会计资料和房屋销售、租赁合同(协议)等经营资料上做文章，通过召集并授意购房产、承租户签定假合同和利用自建房虚列成本、费用等手段，隐瞒所得，造成申报资料与经营资料一致的假象，给税务监管带来难度；
    计划性：纳税人从税务登记证件的办理，到虚假经营资料的编造，直至虚假申报资料的报送，每一环节都经过精心组织、认真筹划，其目的性、计划性十分明显。
    (二)税收违法行为的动向及规律分析   
    随着税法宣传的不断深入和征管手段的不断强化，纳税人采用暴力手段直接对抗税法的现象少了，更多的是采用各种手段避开税收征管，逃避纳税义务，常用的违法手段有两种：   
    一是逃避税务管理，实行管理外经营，不缴税。本案中，石某某等人从事房地产开发等经营业务，一直未办理税务登记手续，特别是从事的房屋租赁业务，在长达5年的时间里，未办证，未申报，不缴税；   
    二是编造虚假计税依据，进行虚假纳税申报，少缴税。这是目前纳税人采用的最主要的税收违法方式。本案中，石某主要采取以下几种方式：不建帐，如石某等人从事房地产开发，取得收入1000余万元，一直未建帐，使税务机关无帐可查，很难准确掌握其经营情况；建假帐，设置帐外帐，两套帐，大搞帐外经营；编造其他经营资料，如本案中，纳税人采用签定假合同(协议)等手段应对税务检查；虚列合股人、利用家族式经营，有意混淆纳税主体等，给税务检查设置障碍。
    (三)存在的问题原因分析   
    1、整体经济环境，造成房地产开发业的管理不善   
    由于寿县经济不发达，政府过分强调经济发展，政府相关部门对房地产市场监管不力等因素制约了主管税务机关对案件的查处。根据有关规定，从事房地产开发的纳税人必须是具有一定的资质的企业、公司等法人单位和组织，个人是不能从事房地产开发业务的，但石某在未取得任何证、照，无任何资质的情况下从事房地产开发长达5年之久。又因该案具有涉黑性质，税务部门受到执法权限和执法手段的限制，仅靠自身的力量将问题查深查透有一定难度。   
    2、纳税人税收意识淡薄，税法遵从意识差   
    石某在开发房地产的5年中，从未在税务机关办理税务登记，也不按期进行纳税申报，只是偶而到税务机关缴纳一点税收。在主管税务机关对石某某涉税案实施检查时，纳税人有意设置障碍，隐瞒事实真相，阻挠税务检查，增添了案件查处的难度。   
    3、房地产开发建设周期长、涉及面广，税务机关难以严格监控。
    房地产开发企业涉及税种多，计算复杂，加之纳税人经营不规范，应设置而未设置帐簿以及家族式经营等在客观上给税收征管带来难度。同时，目前所执行税法体系普遍存在法律层次不高、法律效率偏低的问题，使得税务机关和税务人员在执法中底气不足，怕行政应诉，在行政诉讼的活动中不能做到理直气壮。主观上，主管税务机关征管不规范，政策执行不到位，执法人员素质有待提高是导致纳税人存在大量违法事实而未得到及时有效处理的主要原因。
    4、征管不到位，给案件查处带来了新难度和挑战
    一是纳税主体的难以认定。在对石某案查处中发现，其位于寿县南街的一处门面房，从旧房的购买到新房的筹建均由其父所为，但每月由石某妻闫某收取房租，由于该房未办理产权证件，主管税务机关日常管理中也未核实确认纳税主体、发放税务登记证件。根据现行税收政策规定：房产税纳税人为产权所有人，产权属于全民所有的，由经营管理的单位缴纳。产权出典的，由承典人缴纳。产权所有人、承典人不在房产所在地或产权未确定及租典纠纷未解决的有代管人或使用人缴纳。本案中，该处房产虽有石父筹建，但由于未办理房产权属证件，无直接证据表明该房产权属石父所有，故不能确定石父为房产税纳税人，那么在产权未确定的情况下，应由代管人或使用人缴纳，由于本案当事人之一——闫某在逃，兼因其经营属家族式经营的性质，闫某是收取房租的经办人，还是该房产的代管人或使用人，难以确定，在这种情况下，也不能直接确定闫某即为房产税的纳税人。同样，营业税、个人所得税等也因相同或相似的原因，而使一些税款很难确定纳税主体。这种在日常征管环节就应该明确和解决的问题，带到稽查环节或行政诉讼甚至刑事诉讼环节，给案件的查处带来难度，专案组通过大量的调查走访工作，最终确认石某为纳税人，同时，考虑纳税人未办理税务登记手续，也无直接证据证明税务机关曾通知纳税人进行申报等因素，对该部分税款未认定为偷税，仅作补税处理，这无疑影响了案件查处质量。
    二是涉税案件的性质难定，削弱了对涉税违法行为的打击力度，使案件查处的社会效益大打折扣。原《中华人民共和国税收征收管理法》对偷税的定义为：纳税人采取伪造、变造、隐匿、擅自销毁帐簿记帐凭证，在帐簿上多列支出或不列少列收入或者进行虚假的纳税申报手段，不缴少缴税款的是偷税。新《征管法》又增加了“通知申报而拒不申报，少缴不缴税款”的内容。根据定义，认定纳税人偷税必须同时具备以下三个要件：(1)侵犯的客体是国家的税收政策制度；(2)在客观上违反了国家的税收法规，以欺骗、隐瞒手段，逃避纳税义务，不缴或少缴应纳税款；(3)在主观上表现为纳税人的直接故意性，并具有逃避纳税义务的目的。本案中，石某等人从事经营活动，采取隐瞒应税收入等手段，少缴了大量税款，看上去似乎具备上述(1)、(2)两个要件，但其所采取的手段与与其少缴的税款是否存在直接的因果关系以及要件(3)主观故意性的认定等，由于税务机关在日常征管中，未给石某等人从事经营活动办理税务登记证件，也未通知纳税人进行纳税申报，或者虽然曾通知过，但不是口头通知，就是未完整保存相关文书，根据已有的资料无法证明税务部门曾经要求纳税人进行纳税申报，兼因石某等人未按规定设置帐簿，不存在隐匿、擅自销毁帐簿，在帐上多列支出或少记收入等情节，很难认定其存在主观故意性，因此仅能就查补税款的很少部分确定为偷税，对查补的大部分税款因缺乏必要的证据证明纳税人存在直接主观故意性(虽然事实上纳税人存在主观故意)，不能认定其为偷税，只能作补税处理，而不能以偷税给予应有的处罚，同样，土地增值税也因税务部门日常征管不到位，而不能定性为偷税，仅作补税处理，这种只补税不处罚的处理结果，使得违法经营的纳税人长时间无偿使用国家税款而因税收管理上的原因得不到应有的处罚，这不仅使国家利益受到损失，使违法经营者的违法收益远远大于其违法付出，助涨了其从事税收违法行为的气焰，也不利于保护守法经营者的利益，不利于诚信纳税环境的形成。   
    5、部分执法人员责任心不强，也给案件杏处带来很大难度   
    由于部分执法人员业务素质不高，工作责任心不强，再加上税务人员经常换岗，使税收违法行为得不到及时处理，有关资料移交不清或未移交，给最终处理的证据收集工作带来难度。石某某等人自1998年年初即进行房地产开发等业务，许多证据资料，如合同、协议等现已灭失，增加了案件查处的难度，影响了案件查处的质量。
    六、对策分析
    (一)规范征管行为，拓宽征管领域，提高征管水平
    一要树立责任意识。《中华人民共和国税收征收管理法》在赋予税务机关、税务人员税收征管权的同时，明确了相应的义务，规定了相应的法律责任，税务；机关、税务人员无权任意处置，不存在自由裁量的空间。因此，税务机关、税务人员在日常征管中必须积极履行自己的职责，切勿因超越法律规定越位执法和违反法律规定缺位执法致使征纳双方职责不清、责任不明，影响了对税收违法行为的查处质量。   
    二要合理整合工作流程，科学设置工作岗位，重新配置人力资源。根据工作实际，合理整合业务流程，按照人尽其才，才尽其用的原则，将现有征管人员进行重新编排，充实到征管流程的各个环节的每一个岗位中去，实行流水作业，进一步落实税收管理员制度；明确各个岗位的工作职责，建立人、岗、责一一对应关系，实现税收征管工作程序化、专业化；科学制定考核指标，加大指标考核力度，实施过错追究。
    三要加强协作与配合，形成征管网络，建立健全对纳税人涉税行为的监控体系。加强与工商、建设、土地等政府职能部门的联系，及时掌握纳税人开、停业、建设规划、土地审批及销售合同等经营资料；加强与房管部门的联系和配合，把好房屋销售环节的发票使用关，实行以票管税，掌握纳税人收入资料。
    四要拓宽信息来源渠道，完善数据采集等基础工作。根据纳税人开发的房地产所属地段、房屋结构等，建立数据库，定期采集辖区内纳税人商品房销售价格、开发成本、开发费用等数据，构建常用的指标体系。
    五要加大税款预征力度，督促纳税人建立健全帐务。按照国家税务总局《关于房地产开发有关企业所得税问题的通知》规定，加大对纳税人预售收入的预征力度，促使纳税人加强财务核算，及时结转营业收入、成本。   
    (二)规范稽查行为，坚持依法行政，增强执法效果   
    一要加强业务建设，提高稽查队伍的整体业务素质。在新形势下，寄希望每一个稽查人员都能成为通晓各种知识、熟练掌握各类纳税人的经营特点或工艺流程的全才、通才，已不现实。稽查业务建设应走专业化道路，按照“专兼结合，以专为主”的业务建设思路，注重培养熟悉某类行业经营(工艺)流程、熟练掌握该行业纳税人财务核算体系的专业人才，以专业化建设带动稽查队伍的整体业务水平和办案能力的提高。   
    二要增强协作意识。加强与征管部门的协作配合，充分利用征管部门在事前事中监督服务中形成的征管资料和征管信息，寻找突破口；加强与国税和政府其他相关职能部门的联系与配合，畅通信息交流渠道，构建稳固的协税体系；加强与公、检、法、司等部门的协作与配合，构建强有力执法保障体系。   
    三要增强办案意识。即按照行政应诉的标准做实做细每一执法环节：一要牢固树立程序意识，既不能因怕麻烦而减少执法步骤形成执法链条的脱节，也不能违背自然顺序形成执法链条前后错位；二要牢固树立“错由法定”意识，即所做出的每项税收决定都必须有具体准确的法律支持，不能凭主观臆断和感觉作为对纳税人处理的依据慎用自由裁量权，做到“罚过相当”。   
    四要增强证据意识。首先，证据的取得要合法、全面、客观，不得凭自己的好恶对证据随意取舍，甚至歪曲事实任意列造所谓证据；其次，证据的使用要恰当、准确，要依法对证据进行分析使用，做到证据—依据—处理决定三者之间存在因果关系，具有内在的必然联系；第三，证据的保管要完整，要将执法过程中形成的证据进行合理归类妥善保管，防止在行政复议、行政诉讼等活动中出现有事实无证据、或证据缺失而被撤销决定或败诉的现象。
    五要加强帐外调查力度。做假帐、设置两套帐，搞帐外经营，是目前纳税人逃避纳税义务、偷逃税款的重要手段。注重对纳税人帐外信息的收集分析：做好查前准备工作，充分利用税收征管信息，了解纳税人经营范围、生产工艺流程以及在以往的经营中惯用的税收违法手段，掌握纳税人所属行业的正常经济指标；做好相关信息的收集，根据纳税人的行业经营特征、在产业链中与其单位或个人的依存关系，结合群众举报等信息，有针对性的开展外围调查工作，掌握纳税人的物资购销资料；做好查中分析对比工作，即将检前掌握的纳税人的经营资料与纳税人帐载信息对比分析，寻找疑点；做好取证核实工作，即针对检查中发现的疑点，采用科学的调查手段，锁定纳税人税收讳法所在。