日前，上海市黄浦区人民法院行政判决书(2015)黄浦行初字第256号--华润置地(上海)有限公司(以下称原告)与上海市国家税务局第五稽查局、上海市国家税务局(以下称被告)税务一审行政判决书公布，其中主要争议内容之一：被告市国税稽查五局作出被诉税务处理决定是否超越职权；行政程序是否合法。是否究竟如何，老桥与你一起走进这纷繁复杂的稽查局职责之辩。(限于篇幅关系，案情不再赘述)。
原告观点：
原告对被告市国税稽查五局出示的行政职权依据提出异议认为，国税函(2003)140号文已经失效，且稽查局的职责是专司偷、逃、骗、抗税案件的处理，本案只涉及纳税调整，被告市国税稽查五局没有执法权。诉讼中，原告要求一并对《国家税务总局关于稽查局职责问题的通知》(以下简称国税函(2003)140号文)的合法性进行审查。
被告观点：
市国税稽查五局负有对税收违法行为进行税务行政处理的法定职责。被告市国税稽查五局向本院提供《税收征管法》第十四条、《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》(以下简称《税收征管法实施细则》)第九条第一款、第二款、国税函(2003)140号文、国税发(2004)108号《国家税务总局关于进一步加强税收征管工作的若干意见》、国税发(2009)157号《税务稽查工作规程》第二条作为其职权依据。
一审法院观点：
被告市国税稽查五局和被告市国税局提交的职权、程序及法律适用的依据属于现行有效的法律、行政法规及规范性文件等，且所涉条款与两被告作出被诉税务处理决定和行政复议决定相关，本院予以认可。
关于被告市国税稽查五局是否超越职权的争议，根据《税收征管法实施细则》第九条第二款的规定："国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉"。国家税务总局在国税函(2003)140号文中明确，"稽查局的现行职责是：稽查业务管理、税务检查和税收违法案件查处；凡需要对纳税人、扣缴义务人进行账证检查或者调查取证，并对其税收违法行为进行税务行政处理(处罚)的执法活动，仍由各级稽查局负责"。对此，原告在诉讼中请求对国税函(2003)140号文一并进行合法性审查。本院经审查后认为，国家税务总局经行政法规授权，有权对税务局和稽查局的职责作出明确和划分。该被审查的部门规范性文件的作出有上位法依据，文件中规定现阶段各级稽查局职责范围的条文，可作为被告市国税稽查五局作出被诉税务处理决定的职权依据。因此，被告市国税稽查五局具有对税收违法行为进行执法，作出被诉税务行政处理决定的职责。另外，依据《行政复议法》的有关规定，被告市国税局对申请人不服下级行政机关所作行政行为提起的税务行政复议申请亦有作出复议决定的法定职权。
一审判决如下：驳回原告华润置地(上海)有限公司的诉讼请求。
好，庭审判决暂告结束，下面老桥和你一起谈谈稽查局的职责问题。
一、国税函(2003)140号文是否失效问题。
原告提到的国税函(2003)140号文，暂不讨论其内容，此处先说其效力。蹊跷的是，该文件无论是在《国家税务总局关于公布现行有效的税收规范性文件目录的公告》(国家税务总局公告2010年第26号)中，还是《国家税务总局关于公布全文失效废止、部分条款失效废止的税收规范性文件目录的公告》(国家税务总局公告2011年第2号)中，都了无踪迹。如此重要的一个文件，咋就在清理中给漏掉了呢？
好在院方对被告所提供的依据，属于现行有效的法律、行政法规及规范性文件，给予了认可！
二、被告提供的证明其执法行为符合稽查局职责的依据
1、《税收征管法》第十四条：
本法所称税务机关是指各级税务局、税务分局。税务所和按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构。
老桥注：这一条，是为说明稽查局具有征管法赋予税务机关的相应职责来做铺垫的。
2、《税收征管法实施细则》第九条第一款、第二款：
税收征管法第十四条所称按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构，是指省以下税务局的稽查局。稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。
国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉。
老桥注：细则具体明确了稽查局属于征管法所称税务机关。不明白的是"稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处"。立法者没有解释，执法者只能自己理解了，纳税人说你专司吗，就是只能管偷逃抗骗案件，其他的与稽查无关。税务局理解却是无论稽查还是征管局发现的偷逃抗骗都必须交由稽查局查处，但不排斥稽查局同时负责其他税收违法行为的查处。说到这里就没办法了，税企打架吧，谁也不可能说服谁的，现行法律如此，也只有让法官定夺了。
引起争议的还有第二款"国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉"。立法者显然将税务局和稽查局搞成并立关系了，而无论哪级稽查局，也无论稽查局具备什么法律地位，他都是隶属于某级税务局的，在行政架构上是税务局的直属机构的。该条款到不如修改为"国家税务总局应当明确稽查局的职责，避免职责交叉"。
好了，下面我们来看本案中双方都在拿来说事的国税函(2003)140号文到底是个什么东东？
3、《国家税务总局关于稽查局职责问题的通知》(国税函〔2003〕140号)
各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局：
《中华人民共和国税收征管法实施细则》第九条第二款规定"国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉。"为了切实贯彻这一规定，保证税收征管改革的深化与推进，科学合理地确定稽查局和其它税务机构的职责，国家税务总局正在调查论证具体方案。在国家税务总局统一明确之前，各级稽查局现行职责不变。稽查局的现行职责是指：稽查业务管理、税务检查和税收违法案件查处；凡需要对纳税人、扣缴义务人进行账证检查或者调查取证，并对其税收违法行为进行税务行政处理(处罚)的执法活动，仍由各级稽查局负责。
恍然大悟了吧，原来这个文件是直接回应征管法实施细则中的明确稽查职责要求的，是法定授权行为哦，难怪双方都咬紧了牙关来撕咬呢。老桥认为，该文件重要之处正在于明确了稽查局的现行职责，更狠的是这句"凡需要对纳税人、扣缴义务人进行账证检查或者调查取证，并对其税收违法行为进行税务行政处理(处罚)的执法活动，仍由各级稽查局负责"。凡是需要查账或者调查取证进行处理(罚)的税收违法行为，都归稽查局负责。本案中的涉税事实虽然是纳税调整事项，但是需要查账吗？需要调查吗？需要取证吗？需要进行税务处理吗？稽查局处理此案还有什么不妥吗，先生？
但是，你理解前边说的这个文件活不见人、死不见尸，让稽查干部感到多么郁闷和无奈了吧？好，放下这个最重要文件暂且不提，税务一方又找出另外一个在明确为现行有效的有关文件。
4、国税发(2004)108号《国家税务总局关于进一步加强税收征管工作的若干意见》，该文中有如下关于稽查职责的内容：
税收管理员原则上不直接从事税款征收、税务稽查和违章处罚工作。
经纳税评估、约谈辅导和调查核实所确定的问题。。。。。。涉嫌"偷逃骗抗"等税收违法行为需要立案的，要及时移交税务稽查部门查处。
(四)明确划分日常税务检查与税务稽查的职责
日常税务检查与税务稽查的职责范围要按照《国家税务总局关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见》(国税发〔2003〕124号)规定的三条原则划分。各级税务机关要根据各地实际情况，制定具体管理办法，从税务检查的对象、范围、性质、时间等方面划清日常税务检查与税务稽查的业务边界。
为保持税务稽查选案、检查、审理和执行各环节的完整性，税务稽查案源主要从以下几个方面确定：举报案件；日常管理过程中发现有偷、逃、骗税等税收违法行为嫌疑、需要移送稽查的案件；上级交办的案件；稽查局按规定采取计算机选取或人工随机抽样等办法选取并与税源管理部门协调后确定的案件；外单位(包括国际情报交换)转办的案件等。
为保证税务稽查人员集中精力查处案件，以及征收、管理部门及时了解发票交叉稽核情况和有利于管理，增值税专用发票、运输发票、海关代征进口增值税专用缴款书、废旧物资普通发票和农产品收购发票以及税务机关为小规模纳税人代开增值税专用发票等经稽核系统筛选出的异常票，由协查系统转征收、管理部门进行审核，区分不同情况处理。属于采集、填写、打印、传输等一般技术性错误，无需立案查处的，由征收、管理部门进行处理；确有偷逃骗税以及虚开等嫌疑的，移送稽查部门查处。
(五)规范税务检查行为
税务人员进行税务检查，要严格执行税务检查程序，按照征管法及其实施细则的规定，出示税务检查通知书和税务检查证件。为避免多头重复检查，要严格控制检查次数和检查时间，制定统一的检查计划。各级税务机关要建立日常税务检查和税务稽查的协调机制，已经被税务稽查部门立案查处的，税源管理部门不再进行日常税务检查。
老桥注：本文中提到的《国家税务总局关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见》(国税发〔2003〕124号)文件，呵呵，也是个被无厘头在清理中遗漏了的文件，不妨摘录其相关内容如下：
三、合理设置内部专业管理部门，明确管理职能
(一)正确理解征、管、查之间的辩证关系，合理设置内部征管部门。各地税务机关在推进信息化加专业化的税收征管改革进程中，要严格按照"以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理"的征管工作要求，正确处理好征收、管理、稽查三者的关系。征收、管理、稽查都是税收管理的内容，属于税收管理的不同环节，一旦脱节，势必影响整个税收管理的质量和效率。三者是税务机关内部对业务的分工，既是相对独立的管理环节或部门，又是相互依存、相互制约、相互促进的有机整体。各级税务机关务必准确理解和把握这一点，本着便于管理、利于监控、方便纳税人办税的原则，合理调整和设置内部征管业务部门，切实加强征管。
(二)明确管理职能，加强相互衔接。全国税务系统基层建设工作会议对基层机构设置已提出明确的要求，各级税务机关要认真贯彻，结合各地实际，规范征、管、查各专业的工作职能，划清各自的职责范围，明确各环节之间的衔接与协调。各个职能部门、岗位之间既要各司其职、各负其责，又要加强沟通、相互配合、信息共享，形成有机的相互制约又相互协调、相互促进的管理链条，切实解决"疏于管理、淡化责任"的问题。
(三)划清日常检查和稽查职责。日常检查是指税务机关清理漏管户、核查发票、催报催缴、评估问询，了解纳税人生产经营和财务状况等不涉及立案核查与系统审计的日常管理行为，是征管部门的基本工作职能和管理手段之一。搞好日常检查工作有利于加强税源管理。征收管理部门与稽查部门在税务检查上的职责范围要按照以下三个原则划分：一是在征管过程中，对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务的日常性检查及处理由基层征收管理机构负责；二是税收违法案件的查处(包括选案、检查、审理、执行)由稽查局负责；三是专项检查部署由稽查局负责牵头统一组织。各级税务机关要按照上述原则，根据各地的实际情况，制定具体的检查管理办法，从检查的对象、范围、性质、时间、金额等方面划清日常检查与税务稽查的业务边界，提出加强协调配合的具体要求，明确检查下户的目的和需要解决的问题以及移送的标准、条件等。
老桥注：看到了吧，国家税务总局在征管和稽查的职责划分上是下了功夫的，哪些认为总局不作为，税收职责交叉的说法是多么不值一驳啊。
别，还没完呢，再来看看规范稽查部门工作的专门规程
5、(国税发(2009)157号)《税务稽查工作规程》第二条：
税务稽查的基本任务，是依法查处税收违法行为，保障税收收入，维护税收秩序，促进依法纳税。
税务稽查由税务局稽查局依法实施。稽查局主要职责，是依法对纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人履行纳税义务、扣缴义务情况及涉税事项进行检查处理，以及围绕检查处理开展的其他相关工作。稽查局具体职责由国家税务总局依照《税收征管法》、《税收征管法细则》有关规定确定。
老桥注：稽查工作规程是目前指导和规范税务部门稽查工作的直接最高指示。他高度概括性地列明了税务稽查的主要职责-"依法对纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人履行纳税义务、扣缴义务情况及涉税事项进行检查处理，以及围绕检查处理开展的其他相关工作"，较之2003年的140号文严谨太多了。
好了，虽然老桥手头还有好几个关于稽查局职责划分的文件，但有上述几个已经够了。最后老桥归纳总结如下：
一、税总对征管法实施细则中要求明确税务局和稽查局职责的规定是重视的，具体划分上也是在不断进步且做出了极大努力的。从2003年的140号函，到2009年的稽查工作规程，逐步明确了稽查的主要工作职责，并仍在继续努力明确稽查更为具体的职责。这努力的过程本身就说明了一切。
二、稽查职责不符合实施细则中专司偷逃抗骗规定的说法是完全错误的。税收案件的查处，是一个不断深入、不断突破的渐进过程。在没有检查之前，没有人能断言某某纳税人一定存在偷逃抗骗问题，即使存在，也面临能否充分取证的现实困难。如此一来，税务稽查如何开展工作？明知不可操作，岂非要将稽查取消？哪些纸上谈兵，完全拿着法律条文想当然的责难者，知道你们提的要求是多么不着边际吗？退一万步来说，假如真如你们要求的那样，则一个案件就只能按照违法事实的性质来分由两个执法主体来处理了(偷逃抗骗问题由稽查处理，其他问题由征管部门处理)，这种明显违背正常思维逻辑的提法，显然是不知道稽查局和税务局的从属关系，更不知道其内在协作机理的无理要求。也是不可能得到任何理性法官支持的，原来如此，以后也是如此。各级税务机关应诉到也简单，把上述若干文件印好呈送庭前，自有法院同志作出明断。
三、稽查局与税务局的关系
稽查局从来没有独立存在于税务局之外，他一直是各级税务局的一个直属机构，征管法及其实施细则之所以将其列为税务机关范畴，只是赋予其独立的执法主体资格。望文生义，将稽查局看作与税务局完全对立，期望两者老死不相往来的观点是严重背离现实的。当然也必须承认，在现阶段，税务稽查和征管部门的工作职责还有进一步调整的必要，这里边有整体税收管理能力还不够高的原因，更有对稽查的定位问题，还与税务部门行政架构有关系。这是客观现实，但更属于税务管理改革进程中的暂时问题。无论怎样，稽查处理也好，征管处理也罢，都属于税务机关的处理。一个无法回避和改变的关键问题是，纳税人是否存在涉税违法事实，假如确实存在，那么包括稽查局在内的各级税务机关，就拥有绝对的法定职责来纠正和处理！
一审结束了，后续事态如何发展，只能静观其变了。
