【案例背景】
东科集团有限公司(以下简称东科集团)是一家产业多元化的企业集团，旗下控股公司涉及产业包括服装、铸造、房地产、金融等领域。东科集团于十年前经地方政府招商引资落户于我国西部某经济欠发达地区的乡政府所在地。东科集团"一枝独秀"，由于战略清晰、管理规范、发展稳健，收入、税收、利润年年递增，通过几年的努力，成为当地第一纳税大户，连续几年被评为纳税先进单位。然而，当地经济总体欠发达，税源相对枯竭，地方税收入的增长无法满足日益增长的地方财政支出的需要，地方税务局在地方政府的支持下，通过各种渠道广开税源。
【基本案情】
东科集团地处×乡政府开发新区，该新区总占地面积约3000亩，其中东科产业园(含集团及所属服装生产企业等)占地面积约500亩。依据《中华人民共和国房产税暂行条例》和《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的相关规定，房产税和城镇土地使用税的征税范围是城市、县城、建制镇和工矿区，东科产业园不属于房产税和城镇土地使用税征收范围，自然也就不用缴纳房产税和城镇土地使用税。
2012年11月，市人民政府在市地税局的提议下召开专题协调会议，并形成了一份"东科产业园税收等问题协调会议纪要"(××市政府专题会议纪要第103号)。纪要明确："关于东科产业园土地使用税、房产税征收问题。为支持东科集团加快发展，东科产业园项目的土地使用税、房产税实行先征后返，期限暂定为5年；5年后视具体情况再定。"
鉴于"两税"上缴后将全额返还给企业，东科集团及其所属企业分别于2012年、2013年缴纳"两税"900万元、1050万元。
2014年8月，东科集团收到市人民政府给市地税局的《××市人民政府关于确定东科产业园及东科集团所属企业为工矿区的批复》(×政秘(2014)47号)。内容如下：
市地税局：
你局《关于将东科产业园及东科集团所属企业确定为工矿区范围征收房产税、城镇土地使用税的请示》(×地税发[2014]24号)收悉。经研究，现批复如下：
一、根据××省(90)税政三字第111号补充规定，需要开征的工矿区经当地人民政府同意上报省局批准，和《××省地方税务局贯彻省政府办公厅转发省地税局关于发挥地方税收职能促进经济社会协调发展意见的补充通知》(×地税函[2004]137号)："下放行政审批权限问题。除按规定需报国家税务总局批准的以外，省级审批事项只保留跨市(省辖市)的总机构管理费的审批、工业类集团公司向跨市所属企业提取技术开发费的审批两项，其他须由省局审批的事项，包括各项减免税权限一律下放到市局，由市局具体掌握"的规定，同意确定东科产业园及东科集团所属企业为工矿区。
二、对以上范围内企业以前年度已征收的房产税和土地使用税，不再退税，未征收的不再补征。
三、本批复自2014年1月1日起执行。
根据该纪要，东科集团从2014年度起将每年缴纳房产税及城镇土地使用税合计1000余万元，而且不再享受财政返还。东科集团财务人员表示不解：东科产业园位于乡政府所在地，东科集团旗下只有少数房地产开发企业在城市、县城，而下属服装生产企业等全部在乡村，市政府为什么只将东科产业园及东科集团所属企业列为工矿区，而乡政府开发新区的其他企业均排除在征税范围之外？
地税局工作人员表示：东科产业园及东科集团所属企业占地，已被市政府批准为工矿区，依据现行税法规定，工矿区属于房产税和城镇土地使用税征收范围，因此必须征收房产税和城镇土地使用税。
东科集团认为市政府和地税局的做法不合理，但又找不出法律依据，多次与地税局沟通未果。2014年10月，地税局对东科集团下达了《催缴税款通知书》，要求东科集团于10月15日之前补缴集团所属企业2014年1-9份应纳的房产税和城镇土地使用税，并表示逾期将采取强制执行措施。
鉴于"问题"的严重和企业合法权益的维护，东科集团决定向法律机构寻求援助，以期找到解决问题的突破口。
【争议焦点】
我国法律对工矿区是如何界定的？工矿区的审批权和审批程序是什么？是否由市地税局申请、地级市人民政府批准？已经法定程序批准为工矿区的，对区内企业开征房产税和城镇土地使用税的审批权是如何规定的？工矿区范围的企业是否必须缴纳房产税和城镇土地使用税？对这些问题的回答，是解决问题的关键。
【案例解析】
1.工矿区的界定权不是地市级人民政府，也不是省市级地税局，而是省级人民政府。《国家税务局关于发布<</span>关于土地使用税若干具体问题的解释和暂行规定>的通知》(国税地字[1988]第015号)第二条关于工矿区的解释："工矿区是指工商业比较发达，人口比较集中，符合国务院规定的建制镇标准，但尚未设立镇建制的大中型工矿企业所在地。工矿区须经省、自治区、直辖市人民政府批准。"该文第三条关于工矿区征税范围的解释："工矿区的具体征税范围，由各省、自治区、直辖市人民政府划定。"
××省税务局[1990]税政三字第111号文件(以下简称111号文)第一条关于征税范围的确定问题，也明确规定："我省工矿区的解释及其征收范围，应按国家税务局[1988]国税地字第015号《国家税务局关于发布<</span>关于土地使用税若干具体问题的解释和暂行规定>的通知》执行。"
由此可见，工矿区是由省级人民政府确定，而不是省地税局。因此，×政秘[2014]47号文无效。
2.经省级人民政府划定的工矿区是否开征城镇土地使用税的决定权由省级地税局(审批权现已下放至市级局)确定。市地税局在向市政府的请示报告(×地税发[2014]24号)中断章取义的引用了该省税务局[1990]税政三字第111号文件，导致市政府作出了错误的批复。
111号文件第二条是关于工矿区开征权的确定，原文是"对凡经省局已批准开征房产税的工矿区，都应开征土地使用税；对原未开征房产税，需要开征土地使用税的工矿区，应依照规定条件，经当地县(市)人民政府同意，由市级税务局上报省税务局批准。"该条款有三层意思：
第一，针对工矿区，是否开征房产税、城镇土地使用税的决定权在省税务局(结合×地税函[2004]137号规定，省地税局的行政审批权限下放至市局，下同)，但前提必须是工矿区。
第二，针对工矿区，如果经省税务局批准(已授权至市局)该工矿区已开征房产税，则该工矿区也要开征土地使用税。
第三，针对工矿区，如果省税务局(已授权至市局)未明确开征房产税，经县(市)人民政府同意，由市级税务局上报省税务局批准(已授权至市局)，可以开征城镇土地使用税。
以上三层意思前提都是针对已经省级人民政府划定的工矿区。市地税局向市政府的请示报告(×地税发[2014]24号)中将已经过省级人民政府划定的工矿区，是否开征土地使用税的确定权，误解为工矿区范围的确定权由当地县(市)人民政府同意，由地市地税局批准。
3.市人民政府2012年11月第103号会议纪要与×政秘[2014]47号文自相矛盾。按照×政秘[2014]47号文件，东科产业园及东科集团所属企业从2014年1月1日起被认定为工矿区。在未认定为工矿区之前，应当不征收房产税和城镇土地使用税。
但是，103号会议纪要第一条明确"关于东科产业园土地使用税、房产税征收问题：为支持东科集团加快发展，东科产业园项目的土地使用税、房产税实行先征后返，期限暂定为5年；5年后视具体情况再定。"也就是说，东科产业园在未划定为工矿区前就被要求征收房产税和城镇土地使用税，二者自相矛盾，不能自圆其说。
4.地税局对东科集团下达《催缴税款通知书》也存在问题。即使东科产业园被省级人民政府划定为工矿区，且经省市级地税局明确在工矿区范围内开征房产税和城镇土地使用税，纳税人也应该是东科集团及其所属企业，不能要求东科集团所属企业的纳税义务改由东科集团承担。
【基本结论】
根据前述相关法律、法规及其解释，工矿区审批权只能由省级人民政府确定，工矿区是否开征房产税由省级地税局(原)或市级地税局(现)确定。凡经省市级地税局确定开征房产税的工矿区，都必须开征城镇土地使用税，未经省市级地税局确定开征房产税的工矿区，如要开征城镇土地使用税，需经县(市)人民政府同意，并经地级市税务局批准。据此，×政秘[2014]47号文件无效。位于乡政府所在地及其乡政府所辖行政村范围内的房屋和土地使用权不征房产税、城镇土地使用税。
功夫不负有心人，东科集团聘请的律师经过与地税部门反复沟通最终取得一致意见，地税局收回了《催缴税款通知书》，并向市政府书面报告相关法律规定，废止了×政秘[2014]47号文件相关内容。
【案例点评】
1.市人民政府2012年第103号会议纪要，要求东科产业园缴纳房产税、城镇土地使用税，且先征后返，纯粹是为了"财政空转"虚增地方财政收入。更为蹊跷的是，政府把非法征税，先征后返，占用企业资金的行为，说成是"为了支持东科集团加快发展"，令人匪夷所思。地方政府通过"财政空转"虚夸政绩，使得"数字出官、官出数字"形成恶性循环，有损党和政府的形象，败坏社会风气。各级政府应该坚持实事求是的原则，通过简政放权、优化服务等措施，引导企业转变增长方式，促进企业转型升级、提质增效，给企业营造一个公平的竞争环节，实现经济社会的全面、协调、可持续发展。
2.这起税企纠纷本不应该发生，对于应由省级人民政府划定工矿区的权力，改由地市级人民政府行使，且硬行将某个企业而不是某个区域(地段)划为工矿区的做法，与法不符，与理不通，与情不容，显失公正。地税部门通过挖潜堵漏等措施加强税收征管是税务机关的职责，但征税必须以税法规定为前提，没有充分的税法依据不能行使征税权。依法治税，任重道远，需要人民政府、税务机关、纳税人的共同努力。
