桂法制发〔2010〕23号
各市、县(市、区)法制办公室，区直各部门法制机构：
《广西壮族自治区规范性文件监督管理办法》已于2010年10月12日经自治区十一届人民政府第69次常务会议审议通过，2010年11月2日自治区人民政府令第58号公布，2010年12月1日起施行。为了贯彻实施《广西壮族自治区规范性文件监督管理办法》，进一步做好规范性文件合法性审查工作，加强和改进制度建设，切实提高制度建设质量，推进法治政府建设，我办制定了《政府法制部门规范性文件合法性审查指导意见》。现印发给你们，请参照执行。
政府法制部门规范性文件合法性审查指导意见
为了加强和改进制度建设，切实提高制度建设质量，根据《广西壮族自治区规范性文件监督管理办法》，现就政府法制部门规范性文件合法性审查工作提出如下指导意见：
一、政府法制部门负责合法性审查的规范性文件范围
1、政府法制部门负责对下列规范性文件草案进行合法性审查：
(1)县级以上人民政府及其办公厅(室)制定的规范性文件。
(2)县级以上党委及其工作部门制定的规范性文件。
(3)县级以上党委、政府及其办公厅(室)联合制定的规范性文件。
(4)部门制定但冠以“经××人民政府同意”字样的规范性文件。
2、界定党委、政府制定的文件是否属于规范性文件，可以从以下方面进行判断：
(1)一个文件是否属于规范性文件，主要从文体实体内容上去判断。规范性文件的主要特征是：规范公民、法人和其他组织的权利义务；对外发布，具有普遍约束力；可以反复适用。凡是对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务构成影响，具有普遍约束力并可以反复适用的，都属于规范性文件，不论这种影响是直接的还是间接的，是负面的还是正面的。
(2)名称和形式不能作为判断是否属于规范性文件的标准。规范性文件目前没有专门、固定的名称和形式，只要按照国务院《行政机关公文处理办法》规定的文种制发的文件，其内容对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务有影响，不论采用何种名称，也不论采用条文式还是段落式，都属于规范性文件。
(3)下级机关转发上级规范性文件时，提出的具体实施措施或者补充意见对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务构成影响的，该类转发文件属于规范性文件。
(4)为实施特定行政管理事项制定的工作规程、办事流程、办事指南等，其内容涉及行政管理相对人必须具备的条件、提交的材料、遵守的程序等事项的，属于规范性文件。
3、下列文件不属于规范性文件，不纳入合法性审查范围：
(1)对具体事项作出的行政处理决定；
(2)技术操作规程；
(3)党务工作文件；
(4)对本机关或者其直接管理单位的人事、财务、外事、保密等事项制定的文件；
(5)适用于本机关内部的工作流程、绩效考评、监督检查、责任追究等内部管理的文件；
(6)公示办事时间、办事地点等事项的便民通告；
(7)为实施专项行动明确有关部门职责的实施方案。
二、规范性文件合法性审查的内容
4、政府法制部门审查规范性文件，原则上只审查规范性文件的合法性。合法性审查范围主要包括：
(1)是否超越制定机关的法定权限；
(2)是否符合规范性文件制定程序；
(3)是否符合法律、法规、规章和国家方针政策；
(4)是否与相关的规范性文件相冲突。
5、政府法制部门进行合法性审查一般不审查规范性文件的可行性和适当性，但发现规范性文件存在阻碍经济发展、显失公平正义或者影响社会稳定等重大问题的应当提出。
6、对规范性文件的合法性审查重点从以下几个方面进行：
(1)制定主体是否符合法定或者规定权限；
(2)制定程序是否符合《广西壮族自治区规范性文件监督管理办法》规定；
(3)规范性文件内容是否违反法律、法规、规章和上级规范性文件；
(4)规范性文件是否违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费；
(5)规范性文件是否违法增设行政许可条件、范围、程序和申请材料，违法规定给予行政处罚的行为、种类和幅度；
(6)规范性文件根据法律、法规、规章设定的行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费作出具体规定，是否因没有指明作出具体规定的依据而表现为规范性文件设定；
(7)规范性文件是否违法增加公民、法人和其他组织的义务或者违法限制公民、法人和其他组织的合法权益；
(8)规范性文件是否与其他规范性文件冲突；
(9)规范性文件是否以解释性表述对法律、法规、规章或上级规范性文件的条文的内涵和外延进行规定，或者采取其他表述作出扩大化或缩小化的规定。
(10)法律术语的引用是否规范、准确。
7、规范性文件常见违法情形：
(1)超越权限方面。包括：规定超越级别权限、地域权限、主管权限的行政管理事项；对不具有隶属关系的机关提出工作要求，如上级部门文件对下级人民政府提出工作要求等；规定属于群众自治组织自治范围内或者行业组织自律范围内的事项等。
(2)立法保留事项方面。包括：规范性文件内容涉及立法规定的法律保留事项(即只能由全国人大及其常委会制定法律的事项，如民事基本制度)。
(3)制定程序方面。包括：文件制定不符合《广西壮族自治区规范性文件监督管理办法》和《广西壮族自治区行政机关重大决策程序暂行规定》规定的程序，特别是制定对公民、法人或其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件,没有公开征求意见。
(4)行政处罚方面。包括：设定行政处罚；扩大行政处罚的幅度、范围、对象；在法律、法规、规章没有规定的情况下，冠以“依法”二字变相设定行政处罚；其他不符合行政处罚法和单行法规的行政处罚规定。
(5)行政许可方面。包括：采用审批、核准、登记、资质(资格)认定或授予、事前备案等名目设定行政许可；增设行政许可条件，扩大行政许可的对象、范围；将取得某部门许可作为另一项许可的前置条件；违反行政许可程序和期限，如擅自增设行政许可的初审程序；扩大或者缩小行政许可事项活动范围；设定定期检验；其他不符合行政许可法和单行法规的行政许可规定。
(6)行政强制方面。包括：设定行政强制措施，如隔离、遣送、查封、扣押、冻结等；设定行政强制执行，如违法赋予行政机关强制执行权，加处罚款或者滞纳金的执行罚，强行划拨工资存款、汇款，将查封、扣押的财物拍卖、变卖或折价处理等；违反行政强制程序；扩大行政强制幅度、范围、对象；延长行政强制期限；其他违反法律法规的行政强制规定。
(7)行政事业性收费方面。包括：设定收费项目；提高收费标准；扩大收费范围、对象；延长收费期限；其他违反法律法规的行政事业性收费规定。
(8)限制权利方面。包括：增设办理登记、年审等手续的条件；设置地方保护；限制投标资格；限制交易权利；指定购买或者使用特定商品、服务或者指定经营者；设定强制性培训、考试等。
(9)其他方面。包括：文件内容违反世界贸易组织规则；违法规定减税、免税、退税、补税等。
8、规范性文件存在下列重大问题，合法性审查时应当提出：
(1)规范性文件内容不符合科学发展观要求；
(2)规范性文件规定的主要制度、政策、措施不利于调动人民群众积极性和创造性，不利于激发社会活力和竞争力，不利于解放和发展生产力，不利于维护公平正义和社会稳定；
(3)规范性文件存在严重的部门利益倾向，增加办事环节，加重群众负担；
(4)规范性文件涉及企业改制、征地拆迁、水库移民、社会保障等群众切身利益的决策性规定可能存在社会稳定风险、财政风险、道德风险；
(5)规范性文件内容显失公平正义。
三、规范性文件合法性审查程序和方式
9、起草单位在完成调研起草、征求意见和组织论证后将规范性文件草案上报政府或者党委，由政府或者党委办公厅(室)转送政府法制部门进行合法性审查。
10、起草单位在规范性文件起草、征求意见、组织论证过程中转请政府法制部门进行合法性审查的，政府法制部门原则上不予办理。但有关部门就涉及某些重大原则性问题征求政府法制部门意见的，政府法制部门可根据不同情况采取适当方式予以指导。
11、政府法制部门收到规范性文件草案时发现起草单位附送的起草说明和其他有关材料不符合要求，应当立即要求起草单位限期补送。
12、政府法制部门认为起草单位附送的材料不能全面反映有关情况的，可以向有关单位收集有关资料。
13、规范性文件合法性审查一般采取书面审查办法，但不能局限于来文办文、书面行文。对于文件中存在的重大问题，应当认真研究各方面意见，积极与起草部门和其他有关部门沟通、协商。
14、政府法制部门在审查过程中，对文件内容疑难、复杂或者涉及专业性、技术性问题的，可以组织或者会同起草单位组织有关专家学者进行咨询论证，或者召开有相关单位、行政管理相对人、法律专家参加的论证会、听证会，听取有关方面的意见。
四、规范性文件合法性审查结论
15、政府法制部门对规范性文件进行合法性审查之后，应当提出书面的合法性审查意见。合法性审查意见的主要内容应当包括：规范性文件的制定是否超越法定或者规定权限、是否符合法定程序、规定的内容是否与现行法律法规规章和国家方针政策相抵触，对与现行法律法规规章和国家方针政策不一致的规定的具体修改意见及理由。
16、政府法制部门对党委、政府规范性文件进行合法性审查应当注意做好服务工作，不要简单地作出否定的结论，而应对与合法性要求不相符合之处提出具体修改、完善的意见，真正起到参谋、助手和法律顾问作用。
17、政府法制部门进行规范性文件合法性审查，可以根据下列不同情况作出合法性审查结论：
(1)规范性文件的制定主体、权限、程序和文件内容合法，与其他规范性文件衔接、协调，用语规范的，提出无意见的审查结论；
(2)规范性文件的主要内容违反有关法律、法规、规章以及国家方针政策的，提出不予制定或者修改完善的意见；
(3)制定机关超越法定权限或者违反法定程序制定的，提出纠正的意见；
(4)规范性文件违法设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费或者对公民、法人和其他组织限制权利和增加义务的，提出取消相关内容的意见；
(5)规范性文件就法律、法规、规章和上级规范性文件已经明确规定的内容作出操作性、具体性规定，但未阐明规定的依据的，提出补充完善的意见；
(6)规范性文件内容合法，但语言不规范、存在法律常识性错误的，提出修改完善的意见；
(7)对于国家或者自治区正在制定或者修改法律、法规、规章的事项，提出不宜制定或者暂缓制定规范性文件的意见；
(8)规范性文件规定内容涉及面窄、影响较小、专业性较强、仅作具体操作性规定或者仅涉及起草部门行政管理领域的，提出建议以部门规范性文件发布的意见；
(9)起草单位没有征求有关单位意见或者虽征求有关单位意见但未对有关单位意见进行协调处理的，可以向制定机关提出意见，建议其要求起草单位征求有关单位的意见并对有关单位的意见进行协调处理后再进行合法性审查；
(10)规范性文件的解释主体是制定机关。起草部门在政府规范性文件草案中将解释权授予有关行政主管部门的，提出删除意见。
五、其他事项
18、转送合法性审查的文件不属于规范性文件的，不予进行合法性审查，但要书面说明理由。
19、部门制定本部门规范性文件或者起草县级以上人民政府规范性文件草案，应当由部门法制机构在本部门负责人集体讨论前或者报请政府审议前进行合法性审查。部门法制机构对规范性文件进行合法性审查参照本指导意见。
二〇一〇年十二月二十九日
