2004年以来，我国在东北地区实行了扩大增值税抵扣范围试点、降低资源税税额标准等一系列税收优惠政策，这对推动东北经济的发展起到了较好作用。然而现行税收优惠政策中仍存在诸如优惠政策不统一、产业优惠滞后、优惠形式单一等与振兴东北老工业基地相矛盾的问题，亟待改革完善。为此，本文提出了统一内外资企业所得税制、实现从区域优惠向产业优惠转变以及税收优惠形式多元化等建议。
一、近年来对东北地区实施的税收优惠政策的主要内容
振兴东北老工业基地的战略决策提出后，自2004年7月1日起，在东北地区实行了下列税收优惠政策：1．对东北地区从事装备制造业、石油化工业、冶金业、船舶制造业、汽车制造业、农产品加工业产品生产为主的增值税一般纳税人，购进固定资产、用于自制固定资产的货物或应税劳务和为固定资产所支付的运输费用等所含进项税金，准予用当年新增加的增值税税额抵扣。当年没有新增加的增值税税额或新增加的增值税税额不足抵扣的，未抵扣的进项税额可以结转以后年度继续抵扣。2．对东北地区的低丰度油田和衰竭期矿山。经省级人民政府批准．可以在不超过30%的幅度内降低资源税适用税额标准。3．对东北地区工业企业的固定资产(房屋、建筑物除外)，可在现行规定折旧年限的基础上，按不高于40％的比例缩短折旧年限；受让或投资的无形资产，可在现行规定摊销年限的基础上，按不高于40%的比例缩短摊销年限。东北地区企业的计税工资税前扣除标准提高到每月人均1200元，具体扣除标准由省级人民政府根据当地平均工资水平，在不超过上述限额内确定。上述政策对于设备相对老化急需更新、资源枯竭亟待发展接续产业、生态环境欠账较多的东北地区而言，无疑注入一剂兴奋剂。其巨大推动作用是显而易见的。然而，现行税收优惠政策整体上存在的诸多问题，又对振兴东北老工业基地产生了不利影响。因此，分析并调整不利于东北经济发展的税收优惠政策，为振兴东北创造良好的税收环境，已经成为目前亟待解决的重要课题。
二、现行税收优惠政策对东北经济发展的不利影响
(一)优惠政策不统一，不利于东北企业参与公平竞争
我国现行内外资企业的税收优惠政策不同，外资企业享受“超国民待遇”。由于我国现行企业所得税制实行内外有别的双轨制，而对外资企业的税收优惠要远远高于内资企业。据测算，目前内资企业平均税收负担为25％，外资企业平均税收负担不足13％，甚至更低。东南沿海外资企业较多，一定程度的税收优惠可激发外商投资热情，进而促进地区经济的发展，而在东北地区，除大连、营口等城市外，外资企业所占比重相对较少，继续实行这种内外有别的税收优惠政策极不利于东北企业参与公平竞争。
(二)产业税收优惠政策滞后，影响了产业结构的优化调整
现行税收优惠政策以区域优惠为主，产业优惠为辅，虽然也体现了对农业、基础设施、先进技术的扶持．但优惠的目标、重点及手段都不够清晰，未能充分体现国家产业政策的导向功能。由于不区分产业,对区域内符合规定的企业都采取了普惠政策，促使大量投资沉淀于投资少、见效快的一般性生产、加工及房地产等消费性行业，从根本上影响了农业、能源、交通、重要原材料等基础产业及技术密集型、资本密集型等先导产业的引资效果,形成了不合理的投资结构，不利于产业结构的调整。目前，东北地区迫切需要发展的是基础产业及技术密集型、资本密集型等先导产业，如果对该区域的税收优惠仍以区域优惠为主，那么，该地区产业失衡的矛盾非但不能得到解决，反而容易鼓励建设周期短、技术含量低、获利高、见效快的简单加工工业和劳动密集型行业发展，造成短缺与积压并存的恶果,使税收在调节产业结构和实现资源配置方面的作用无法得到充分发挥。
(三)直接优惠为主，制约了东北企业的设备更新改造
税收优惠方式有直接优惠和间接优惠。直接优惠包括减税、免税、降低税率等，多为发展中国家鼓励外商直接投资所采用。主要适用于建设周期短、利润高、风险低的盈利企业。其优点是见效快，透明度高，征纳双方易于操作;缺点是事后调节，手段单一，直接减少政府的财政收入。间接优惠包括加速折旧、投资抵免、再投资退税、提取准备金等。主要适用于投资规模大、经营周期长、获利小、见效慢的基础设施、基础产业、农业开发等项目投资。其特点是事前调节，延迟纳税行为的发生，是资金所有权在一定时期的让渡，有利于体现公平竞争，维护市场经济的平稳发展，保障税收收入。目前，我国虽然强调了对加速折旧、投资抵免、再投资退税等间接优惠的运用，但以减免税等直接优惠为主的状况并没有得到根本改变。对于以能源、重工业为主，急需投资进行设备更新换代的东北地区而言，增加加速折旧、投资抵免、再投资退税等间接优惠方式，则更有利于税收优惠鼓励投资作用的有效发挥。
三、调整税收优惠政策，为东北振兴创造条件
(一)统一内外资企业所得税制，为企业公平竞争创造良好环境
从目前来看，为了实现内外资企业的公平竞争，统一内外资企业所得税制势在必行。统一后的企业所得税．在适用税率、税前扣除、税收优惠上都将实现内外一致。这项改革一方面可适当降低内资企业的税负，为内资企业创造公平的竞争环境；另一方面，由于这项改革涉及对外资企业税收优惠政策的调整，为了尽量减少外资企业因改革增加税收负担，可考虑将这项改革与增值税转型改革联动推行，这样外资企业因企业所得税改革增加的负担可与增值税改革减少的负担相互冲抵，以平衡外资企业的总体税负水平，减少改革阻力。
(二)税收优惠应从区域倾斜转向以产业
优惠为主，实现税收导向与产业政策协调发展
国家实施的区域税收优惠为主的政策在促进目标区域快速发展的同时，也拉大了区域间的差距，激化了地区利益矛盾。为了进一步统一税制，公平竞争，税收优惠政策必须实现由区域优惠为主向产业优惠为主的转变。通过税收政策和产业政策的相互配合，引导资金和生产要素合理流动，最终推动区域经济协调发展。东北地区具有完整的重工业体系和配套能力，石油开采、石油化工、钢铁和有色金属冶炼、重型机械制造、汽车和船舶以及飞机制造等资本与技术密集型工业在全国都占有举足轻重的地位。从我国产业结构升级的客观趋势看，资本和技术密集型重工业仍具有广阔的市场需求。东北地区产业结构调整的方向不在于减少重工业，而在于优化重工业的产品结构，在于增强重工业的竞争力。同时，东北地区另—个产业优势是农业资源条件好、矿产品丰富。东北地区轻工业的发展应把农副产品、矿产品深加工作为重要产业。这样既可以供应国内市场，又可以扩大对日本、韩国和俄罗斯的出口，把资源优势转化为经济优势和竞争优势。此外，高新技术也是东北急需发展的产业，也需要税收扶持。因此，对于上述进^国家政策鼓励投资的产业和项目，国家在税收政策上应明确给予支持。实际上,加大对上述产业的税收扶持力度，客观上也就等于对东北地区施行了区域倾斜，因而是有利于东北地区经济发展的。当然,初期的区域税收扶持也是必要的，但应坚持以产业优惠为主、区域优惠为辅的原则。
四、完善优惠方式。实现税收优惠多元化
实行间接优惠既不违反税收公平原则，又能体现鼓励导向，同时也有利于规范化管理和减少国家税款流失。世界上多数国家的税收优惠多采取间接优惠方式，直接减免税额的优惠受到严格控制。因此，我国应完善现行税收优惠方式，尽快实现由直接优惠为主向以间接优惠为主的税收优惠多元化方向转变。振兴东北老工业基地，急需加强基础设施建设和基础产业的发展，急需对能源和机械制造等重工业进行挖潜改造，对该地区实施税收优惠应尽量采用加速折旧、投资抵免以及再投资退税等间接优惠方式，以保证投资者较快收回资本和获得较高利润．减少投资风险，为东北地区经济发展创造良好的投资环境，同时也可以兼顾财政收入和调节经济的目标。
振兴东北老工业基地是国家实施区域经济协调发展的重要战略举措，是一项长期而艰巨的系统工程。与沿海开放和西部开发一样，东北的振兴也需要国家出台税收优惠政策予以支持．但是由于东北与东南沿海以及西部地区在开发战略、开发性质、开发制度背景等方面都有所不同，所面临的国内、国际环境也发生了显著变化，而且在投资软环境建设方面与东南沿海存在巨大差距，因此，振兴东北税收优惠政策要结合东北地区的基本经济和社会发展状况而定，既要借鉴其他地区的成功经验，又不能简单“克隆”其优惠模式，要讲求针对性与时效性，重在创新。同时，要加强投资环境建设，尤其是软环境建设。如果只单纯地等待国家税收政策支持，而忽视投资环境对引导资金流向所起的决定性作用，即使国家给予税收优惠，也只能造成短期投资的增多，投机行为的扩大，资源的浪费和使用的低效率。
（作者单位：大庆石油学院经济管理学院）
