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中国应急财税政策应该尽快系统化

2013-07-02 文章来源:张剀 信息提供:本站原创 浏览次数:

  【核心提示】近日,中国人民大学博锐财税沙龙第十三期沙龙在北京举行。在本期沙龙上,与会者普遍认为,中国应急财税政策过于零散和滞后,缺乏系统性,非常有必要在借鉴国际经验的基础上,紧密结合中国实际,建立体系更加完善、责任更加明晰和措施更加多样的应急财税政策体系。
  应急财税政策是指为了满足紧急需要而制定的财税政策。在现实中,紧急状况不仅包括地震、海啸和暴雨等各种自然灾害,还包括瘟疫、局部冲突等突发状况。目前,无论是与发达国家相比,还是从现实的政策效果来看,中国应急财税政策都存在一定的问题,亟待解决。
  博锐财税沙龙成员、中国人民大学公共管理学院杨琪认为,中国应急财政政策主要有三方面问题:一是法律法规不完善,缺乏明确的制度来固化分担机制,造成中央政府与地方政府在应急财政支出上"有原则可依,无细则可行"的状况;二是应急资金主要来源于中央政府,造成应急资金"中央财政为主,地方支出为辅"的局面;三是财政资金的下拨数量和使用方向时常出现误差,地方政府又疏于管理,甚至故意从中渔利,造成救灾资金的挪用和滞留,降低了资金利用率。尤其是在灾后重建阶段,一些地方政府化"危"为"机",极力申请大量救灾资金,大搞城市建设,远远超出了救灾援建的范畴,造成对其他地区利益的事实上的挤占。
  记者了解到,与中国目前的应急财政管理不同的是,美国、澳大利亚等国家都设有专门的应急事务管理机构,比如美国成立了联邦紧急事务管理署,澳大利亚成立了应急管理署。同时,美国、澳大利亚等国家基本上形成了比较完善、多层次的应急管理法律体系,同时制定了专门针对应急财政管理的法律法规,规定了严格的应急资金使用流程,清晰地界定了政府间应急财政责任分担比例,用法律的形式将具体的资金数额固定下来,可计算,可核查。
  另外,在美国、澳大利亚等国家,地方政府是抗灾救灾的第一责任人。一旦灾难发生,地方政府就会动用本级财政资金开展抗灾救灾,只有超出本级政府应对能力时,才能向上级政府申请援助。比如,根据澳大利亚制定的《自然灾害救济和恢复安排》,自然灾害发生后,州和地方政府必须先支付救灾和重建费用,只有开支超过24万美元,才能向联邦紧急事务管理署申请救灾资金。《自然灾害救济和恢复安排》还设定了具体的预算线,对联邦政府和州政府的责任分担作出了明确的界定。
  博锐财税沙龙首席专家,中国人民大学地方财政研究中心主任崔军副教授表示,应急财政资金的作用在于"雪中送炭",并非"锦上添花"。因此,为保证有限的财政资金尽可能花在最需要的地方,当务之急是完善中国应急财政管理的法律体系,为应急财政责任的合理分担提供制度保障。同时,应该合理划分政府间的应急管理责任,按所需资金的大小确定资金责任归属。另外设计合理的激励和惩罚机制,促使地方政府据实申报,积极承担自身责任。
  与会者认为,与应急财政政策一样,中国应急税收政策也存在诸多问题。一是尚未形成一个完整、系统的体系,各项税收优惠政策一般散见于企业所得税、个人所得税、增值税和营业税等十几个单个税种的法律法规中;二是在突发自然灾害后,中国通常会针对各突发自然灾害发布单行法规、政策或批复,存在一定的滞后性;三是在优惠方式方面,目前中国自然灾害税收优惠的方式比较单一,多以减税、免税和捐赠扣除等方式为主,较少考虑降低税率、亏损弥补、税收抵扣和投资抵免等政策手段;四是中国税收优惠政策多体现为遭受灾害的直接损失涉及税款的优惠政策,对间接损失几乎不作考虑。
  基于此,博锐财税沙龙特邀嘉宾、北京华税律师事务所主任刘天永建议,应该进一步完善应急税收法法律法规,使应急税收政策法律级次更高,系统性更强,涵盖范围更广,更具有前瞻性。同时,应该通过税收政策的调整,着力缩减中央政府和地方政府在处理应急事件中的博弈空间,使中央政府和地方政府能够在处理应急事件中更好地形成合力,抢抓最佳的救援时机,提高工作效率。
  刘天永还特别建议,中国应该建立多样化的应急税收优惠政策体系。他介绍说,美国是一个灾难较为频发的国家。为了有效地应对随时可能到来的灾难,美国建立了形式多样的应急税收优惠政策。仅个人所得税方面,优惠方式就很多:个人从退休金计划中提前提取的用于减灾的资金,在一定期限内免予征收10%的附加税;用该笔资金在飓风袭击地区购买或修建主要住所,日后无需向退休金计划归还;个人由于飓风而得到的债务豁免不计入应纳税所得;暂停对个人灾害损失的扣除限制;2005、2006纳税年度因飓风搬家的个人可以享受不超过2000美元的扣除;对遭受飓风袭击的核心地区的雇员,给予其当年工资40%的税收抵扣,对于雇主,给予全体合法雇员当年工资总额40%的税收抵扣(每个雇员工资不超过6000美元);1979年前建造住房抗震加固成本的55%可以计入个人所得税课税抵扣等。
  

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