2011年2月23日，位于南京市栖霞区马群街道马群街2号、面积约23万平方米的军用土地——海军医地块最终被复地集团以28亿高价拿下。近年来，军用土地逐步进入房地产开发土地供应市场，但仍不为多数人所熟知。鉴于此，本文拟对军用土地使用权转让及涉及的相关法律问题，作一简单介绍和分析。
一. 军用土地的范围
依据中央军委于2000年6月颁布的《中国人民解放军房地产管理条例》第十一条规定，军用土地是指军队拥有使用权的国有土地，包括：(一) 部队、机关、院校、科研院所、医院、疗养院、后方仓库、干休所等单位的营区用地；(二) 陆军设防、海防、空防、二炮阵地、通信、军队人防工程，以及保留的旧机场、旧港口、旧洞库等国防工程用地；(三) 试验场(基)地、训练场、靶场等科学试验和军事训练用地；(四) 军用铁路专用线、公路支线和输水、输油、输气、输电管线等专用设施用地；(五) 军队的农副业生产用地；(六) 军队工厂用地；(七) 依法由军队管理、使用的其他土地。
根据该等规定，军用土地不仅包括军事建设用地，还包括其他附属用地，如军事院校、科研院所、医院、疗养院占用的土地等。
依据《中华人民共和国土地管理法》(2004年修订) 第五十四条规定，经县级以上人民政府依法批准，军事用地可以以划拨方式取得。据此，实践中军用土地大多都是以划拨方式取得。
基于军事管理的保密性，军用土地的管理一直独立于一般的国有土地管理体系。依据《中国人民解放军房地产管理条例》第三条规定，军队房地产的权属归中央军委，其土地使用权和建筑物、构筑物以及其他附着物的所有权，由总后勤部代表行使，军队房地产管理的业务工作由各级后勤(联勤)机关营房管理部门归口管理。
根据此规定，军用土地主要由总后勤部和各级后勤机关归口管理，而不是像一般的国有土地一样归当地的国土管理部门管理，当地国土管理部门除为军事用地发放《国有土地使用证》外，不承担除此以外的其他管理职责。
二. 军用土地使用权转让的范围
从上述规定可以看出，军用土地涵盖的范围比较宽广，但军用土地涵盖范围内的土地是否均可以对外转让呢？
1993年7月，在军队精简整编部队员额减少，出现部分空余军用土地的背景下，为缓解城镇土地的供需矛盾，合理利用和优化配置这些空余的军用土地，财政部、国家土地管理局、总后勤部联合下发《关于军队有偿转让空余军用土地有关问题的通知》，明确可以开发利用军用空余土地，但要以不影响军队建设需要和保守国家军事机密为前提，有领导、有组织、有计划地进行，转让空余军用土地，不论数量多少，均应报经总后勤部批准。
根据上述《关于军队有偿转让空余军用土地有关问题的通知》，经总后勤部批准，空余军用土地可以转让，但该通知并未明确规定什么样的空余军用土地可以转让。
为规范军用土地使用权转让，1995年5月16日，总参谋部、总政治部、总后勤部联合发布《军用土地使用权转让管理暂行规定》。根据《军用土地使用权转让管理暂行规定》第四条规定，军事禁区、保密要求高的单位和军事禁区附近、自己有能力开发的土地和权属有争议的土地严禁转让，非开放地区(含已对外开放县、市辖区内尚未批准开放的沿海岛屿)的军用土地不准对外商和港澳台商转让；第六条规定，军用土地使用权转让范围包括：(一) 整宗空闲的土地，(二)可以划出单独管理的营区边角土地，(三) 独立院落危旧房占用的土地，(四) 被列为城市规划改造范围内的土地，(五) 被列为开发区、经济特区的农场、马场和企业化工厂等用地，(六) 其他可用于开发的土地。
《军用土地使用权转让管理暂行规定》首次系统地对军用土地使用权转让的范围、转让的程序作出了规定，但随着房地产市场的发展和国家相关政策的调整，《军用土地使用权转让管理暂行规定》中原有的某些规定，需根据实际需要作出调整。
2007年1月31日，国土资源部、财政部、解放军总后勤部联合下发《关于加强军队空余土地转让管理有关问题的通知》(国土资发[2007]29号)，进一步收紧可转让的空余军用土地范围。依据该通知要求，今后转让军队空余土地，要按照总后勤部的有关规定，除整宗空余土地、部队部署调整搬迁后空出土地、军队售房区土地、独立坐落干休所土地，以及地方城市规划修建市政基础设施和公益性设施占用土地外，其它军队空余土地原则上不得转让；同时，军队空余土地转为民用之前，军队单位应当严格审查转让是否涉及军事安全、保密等问题，凡涉及军事安全、保密的，一律不得转让。
综上所述，目前空余军用土地转让的范围，仅限于不涉及军事安全、保密的整宗空余土地、部队部署调整搬迁后空出土地、军队售房区土地、独立坐落干休所土地及地方城市规划修建市政基础设施和公益性设施占用土地。除此之外的其他军用土地，均不得对外转让。
三. 军用土地使用权转让的模式
依据《关于加强军队空余土地转让管理有关问题的通知》，军队空余土地转让可采用以下三种模式：(一) 由当地政府收购储备，再由政府统一出让；(二)直接在当地的土地有形市场公开转让，由军队与土地所在地的市、县人民政府国土资源管理部门协商一致后共同实施；(三) 由军队单位按照总后勤部的有关规定组织公开转让，确定受让人，市、县国土资源管理部门按规定与受让人签订《国有土地使用权出让合同》。具体采用哪种模式，由军队单位与土地所在地的市、县国土资源管理部门协商后，在申报军队空余土地转让计划时一并上报总后勤部审批。
依据《军用土地使用权转让管理暂行规定》第十条规定，军用土地使用权转让，按途确定最高年限，其中居住用地不得高于70年，工业、教育、科技、文化、卫生、体育用地不得高于50年，商业、旅游、娱乐用地不得高于40年，综合或者其他用地不得高于50年。
由于军用土地使用权转让涉及巨大的经济利益，从近年来公告的军用土地使用权转让案例来看，大部分军用土地使用权均是由军队单位自行组织公开转让，而鲜有由当地政府收购储备后再由政府统一出让。因为军用土地使用权如让当地政府收购储备后再出让，当地政府只按照土地收购储备的有关规定，向军队支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费、拆迁补偿费等相关费用，而土地出让收益的很大一部分，将由当地政府拿走，而军队选择对外转让，则土地出让的收益则均归军队。
四. 军用土地使用权转让的程序
军用土地使用权转让的程序，随着社会发展的需要而在不断调整中。
1993年7月，财政部、国家土地管理局、总后勤部联合下发的《关于军队有偿转让空余军用土地有关问题的通知》首次明确，转让空余军用土地，不论数量多少，均应报经总后勤部批准，取得解放军土地管理局制发的《军用土地补办出让手续许可证》，再到当地县级以上土地管理部门补办土地使用权出让手续，办理土地变更登记。
1995年5月16日，参谋部、总政治部、总后勤部联合颁布的《军用土地使用权转让管理暂行规定》，首次系统地对军用土地使用权的转让作出规定。《军用土地使用权转让管理暂行规定》再次明确规定，转让军用土地使用权，不论数量多少，一律报总后勤部审批。除此以外，《军用土地使用权转让管理暂行规定》还规定，涉及军事设施安全保密，影响军事设施使用效能或妨碍军事活动正常进行的军用土地使用权转让，报总参谋部、总后勤部审批；向外商、港澳台商转让军用土地，应报中央军委审批；军用土地使用权转让可以采用招标、协议的方式，采取协议方式的转让费不得低于当地政府规定的最低价。
2002年5月9日，国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。但对于军用土地使用权出让是否亦需要按该规定执行招标、拍卖、挂牌方式出让并不明确。为此，国土资源部办公厅于2005年9月20日下发的《关于军用土地转让有关问题的复函》(国土资厅函[2005]543号)中明确要求，经营性的军用土地使用权出让，一律按规定采用招标拍卖挂牌方式。
2007年1月31日,国土资源部、财政部、解放军总后勤部联合下发《关于加强军队空余土地转让管理有关问题的通知》，亦再次强调了对军用土地使用权转让严格执行经营性用地招标拍卖挂牌出让制度，凡属于商业、旅游、娱乐、商品住宅和工业用途的，必须在当地统一的土地市场公开转让，按价高者得的原则，确定土地使用权人；军队空余土地转让项目应当上报总后勤部审批，未经总后勤部批准并确认许可的，各级国土资源管理部门不得办理有关手续。
综合上述相关规定，军用土地使用权转让的程序大致如下：
(一) 军队土地使用单位向上级提出转让军队空余土地申请，按程序报总后勤部批准；
(二) 征求当地国土资源管理部门和城市规划管理部门的意见，确定土地用途、容积率等土地开发利用和规划设计条件；
(三) 总后勤部批准军队空余土地转让计划，同时抄送有关省(自治区、直辖市)国土资源管理部门和土地所在地的市、县人民政府；
(四) 解放军土地管理部门根据总后勤部批准文件，核发《军用土地补办出让手续许可证》；
(五) 土地所在地的市、县人民政府将军队空余土地转让计划纳入当地编制的年度土地供应计划；
(六) 由军队单位自行组织或当地国土资源管理部门组织军队空余土地转让的招标拍卖挂牌事宜；
(七) 竞买人参与竞买；
(八) 竞得人与市、县国土资源管理部门按规定签订《国有土地使用权出让合同》，按约定支付出让价款；
(九) 到市、县国土资源管理部门办理国有土地权使用证。
从上述可以看出，与一般的国有土地使用权出让不同，军用空余土地使用权转让需先报经总后勤部批准，取得《军用土地补办出让手续许可证》，然后再按招标拍卖挂牌的方式在公开市场上转让。公开转让时可以由军队单位按照总后勤部的有关规定自行组织，也可以由军队与土地所在地的市、县人民政府国土资源管理部门协商一致后共同实施。军队空余土地由当地国土资源管理部门实行招标拍卖挂牌转让的，转让收入归军队所有。
五. 军用土地使用权转让应注意的法律问题
军用土地使用权转让虽属于国有土地使用权出让的范畴，但其又明显区别于一般的国有土地使用权出让。因此，在军用土地使用权转让的过程中，应注意以下法律问题：
(一) 军用土地使用权转让须经总后勤部批准
《关于加强军队空余土地转让管理有关问题的通知》规定，军队空余土地转让项目应当上报总后勤部审批，未经总后勤部批准并确认许可的，各级国土资源管理部门不得办理有关手续。因此，军用土地使用权在转让前，须取得总后勤部的批准，否则，军用土地使用权不能对外转让，各级国土资源管理部门不给予办理相关手续。
(二) 军用土地使用权转让须取得《军用土地补办出让手续许可证》
依据《军用土地使用权转让管理暂行规定》第二十二规定，军用土地使用权转让实行许可证制度，解放军土地管理局根据军委、总部的批复文件，核发《军用土地补办出让手续许可证》，没有《军用土地补办出让手续许可证》的转让项目禁止转让。在国土资源部办公厅于2005年9月20日下发给大连市国土资源和房屋局的《关于军用土地转让有关问题的复函》中，亦再次确认《军用土地补办出让手续许可证》是军用土地转让的前置批准文件，军用土地转让应当首先取得《军用土地补办出让手续许可证》。
因此，军用土地使用权转让，须取得解放军土地管理局核发的《军用土地补办出让手续许可证》。
(三) 军用土地使用权转让由竞得人与市、县国土资源管理部门按规定签订《国有土地使用权出让合同》
依据参谋部、总政治部、总后勤部于１９９５年５月１６日联合颁布的《军用土地使用权转让管理暂行规定》第十三条、十五条规定，军用土地使用权转让，由军队转让单位与受让方签订转让合同，转让合同须经军队主管机关审批后生效。
随着国家对土地使用权出让市场的逐步规范，在国土资源部、财政部、解放军总后勤部于2007年1月31日联合下发的《关于加强军队空余土地转让管理有关问题的通知》中，改变了之前的由军队单位作为转让方与受让方签订土地使用权转让合同，而是改为由市、县国土资源管理部门按规定与受让人签订《国有土地使用权出让合同》，但转让收入归军队所有。
(四) 军用土地使用权转让过程中涉及的拆迁安置问题
军用土地使用权转让，大多都是毛地转让，所转让地块上的拆迁安置工作，大多是由受让方承担。而军用地块上的住户，大多都是军队系统的干部及家属，而且相关安置补偿，均需按军队的相关政策来处理，其拆迁安置难度可想而知。因此，在受让军用土地使用权时，须充分考虑拆迁安置的成本和风险。
此外，依据《最高人民法院研究室关于人民法院是否受理涉及军队房地产腾退、拆迁安置纠纷案件的答复》(2003年8月8日下发)，因涉及军队房地产腾退、拆迁安置而引起的纠纷，不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此提起诉讼的，人民法院应当依法不予受理或驳回起诉，并可告知其向有关部门申请解决。
据此，涉及军队房地产腾退、拆迁安置而引起的纠纷，不属于人民法院管辖范围，而只能向有关部门申请解决，即是说涉及军队房地产腾退、拆迁安置而引起的纠纷，缺少司法救济途径，而只能向有关部门申请解决，这就存在很多不可把控的非法律风险。需要受让方在受让军用土地使用权时，结合项目情况作综合考虑，以便把风险控制在可承受的范围内。
