改革收入分配制度，促进收入公平分配，是当前政府和理论界高度关注的热点问题。自改革开放以来，“让一部分人、一部分地区先富起来”的政策冲破了经济领域特别是分配领域沉寂的局面，使我国经济迅速发展，人民生活水平快速提高，但收入分配差距也随之从一个收入分配最为平均的国家，一跃成为贫富差距位居世界前列的国家。持续的收入差距沉淀了许多社会矛盾，构成了巨大的社会张力，有些甚至到了一触即发的严重程度，对改革的进一步深化以及和谐社会的构建产生了相当大的影响。防止收入差距过分扩大，实现收入的公平分配，不仅成为当前我国宏观经济政策的一个重要目标，而且也成为党和政府构建社会主义和谐社会的一个重要内容。财税政策作为社会资源配置和政府宏观调控的重要手段，对于切实解决收入分配问题，缩小收入差距，具有不可或缺的重要作用。从财税政策框架、目标和实施的路径人手，调整收入分配关系，促进收入分配的起点、过程和结果公平具有重要意义。
一、财税政策调节收入分配差距的理论依据
市场经济的自发运行必定会产生收入分配差距过大的结果。这是因为私人能力和天赋的差异会形成收入分配的差距，私人财富的收入以及遗产和赠与会使收入和财富差距进一步拉开，甚至由于其累积效应形成贫富两极分化。市场经济运行中产生的收入分配差距从效率角度上说是社会需要的，但从社会可持续发展来说则必须矫正。而市场本身无法解决社会分配不公问题，只有政府才有能力进行长期的、系统的、全社会的和规范的再分配活动，而政府的这种活动又主要是通过财政职能进行的。
从西方财政理论发展来看，财税政策调节收入分配差距的研究源远流长。米德及其以后的新剑桥学派的代表人物罗宾逊、斯拉法和卡尔多等学者认为通过累进所得税和政府支出可以促进收入再分配问题的解决，主张课征累进所得税、遗产税以及赠与税，并扩大社会福利以实现国民最低需要来促进公平分配（米德，1 964）。弗里德曼认为，负所得税与现行所得税之间在概念和方法上是一致的，其实质是通过补贴穷人的收入来扩展所得税，补贴的数额就是穷人未曾使用的所得税减免份额。斯蒂格利茨从信息经济学的角度提出公共定价应限于资源配置领域，而收入再分配应侧重补助和所得税制度的论点。
从西方国家的财政实践看，财税政策在调节收入差距方面也发挥着巨大的作用。早在1572年，英国开始征收“济贫税”并兴办教养院，1601年则颁布了世界上第一部《济贫法》，并制定了《教区救济贫民税法》作为对《济贫法》的补充。到了19世纪末，政府开始较大规模地介入收入再分配领域。而在20世纪30年代经济大危机之后，财政中的收入分配职能更加突出。按照美国布鲁金斯学会的估计。1985年美国最上层的1%的家庭所挣的总收入，几乎是占总家庭数20%的最底层一组所赚取的3倍。而转移性支付包括社会保障津贴、失业补助和福利支付，以及由政府支付给家庭的食物券、医疗补助等非货币转移性支付预算，则主要流向收入的最底层。美国正是通过这样的转移性收入，缩小了最底层收入家庭与最上层的收入差距。
财政履行收入分配职能是通过财政收入和支出来进行的。收入手段主要包括个人所得税、财产税、遗产和赠与税等的征收；支出手段主要包括政府的济贫支出、社会保险支出、其他社会保障支出以及一些投资性支出，等等。财政应在“维护公正、兼顾均平”的大原则下，使前者主要发挥收入分配中“高端调低”的功能，而后者则主要发挥“低端托底”的功能，从而抑制、缩小收入悬殊的局面。
二、我国收入分配差距的实证分析
新中国成立60年来，我国的收入分配体制形成大致分四个阶段。第一阶段是建政之初，实行的是不规范的财产供需分配制，包括配给制、实物工资制等，到1956年，改革为全国统一的干部等级工资制、工人八级工资制，货币工资的制度化出现。第二阶段是1 985年，配合经济体制改革，收入分配制度改为企业和机关的分立，各类机关吃财政饭，企业则改为有市场机制的初次分配制。第三阶段是1 992年，机关事业单位虽然还吃财政饭，但开始进行级别、职务、岗位津贴等改革。企业则获放权，推出各类有分配自主权的改革。第四阶段是2006年，公务员工资制建立，事业单位开始试行岗位绩效工资制。但与此同时，收入分配秩序混乱、分配不规范，工人和民工被拖欠工资，机关事业单位乱发补助津贴等问题日渐严重。更重要的是，分配不合理，收入差距逐年拉大，收入不平等的矛盾加剧。
（一）基尼系数反映的收入分配差距现状
国际上通常用基尼系数来判断收入分配公平程度，这个指数在0和1之间，数值越低，表明财富在社会成员之间的分配越均匀。国际上通常把0.4作为收入分配差距的“警戒线”。一般发达国家的基尼指数在0.24～0.36之间。根据世界银行的报告，20世纪60年代，我国基尼系数大约为0.17～0.18， 80年代为0. 21～0. 27，从2000年开始，我国基尼系数已越过0.4的警戒线，并逐年上升，2007年达到0.48.根据联合国开发计划署的统计数字，中国目前占总人口20%的最贫困人口占收入或消费的份额只有4.7%，而占总人口20%的最富裕人口占收入或消费的份额高达50%.20%最高收入人口的平均收入和20%最低收入人口的平均收入，这两个数字的比在中国是10.7倍，而美国是8.4倍，俄罗斯是4.5倍，印度是4.9倍，最低的是日本，只有3.4倍。这也就意味着，改革开放以来，我国由世界上居民收入最平均的国家之一，变成世界上居民收入差距较大的国家之一，突出表现在收入份额差距和城乡居民收入差距进一步拉大、东中西部地区居民收入差距过大、高低收入群体差距悬殊等方面。
另据中国社科院发布的《2008年社会蓝皮书》显示，近年来我国劳动报酬所占国民收入比重逐年下降。在上世纪90年代以前，劳动者报酬占比为50%以上，2001年后这个比重不断下降，到2007年已降至39.7%.与此同时，代表政府所得的生产税净额和代表企业所得的固定资产折旧及营业盈余占GDP比重则分别由1990年的11.7%和34.9%上升到2007年的14.2%和46.1%.2000～2008年，我国财政收入年均增长20.4%，但职工的实际工资年均仅增长15.7%.这表明，我国国民收入结构失衡，特别是劳动者报酬所占国民收入比重的不断下降，已明显抑制了居民的消费意愿，并限制了刺激消费对拉动经济增长的促进作用。在一个国家内部，当收入和财富主要掌握在极少数富人手中的时候，必然形成消费需求的短缺。这种挑战并非新事物，只是在今天变得更为迫切。随着全球贸易出现“二战”以来最严重的滑坡，内需问题再度引起注意，收入分配畸形正是中国内需不振的瓶颈。
（二）城乡、地区、行业之间收入分配差距的现状
一是目前城乡居民收入差距已处在历史较高水平。按国家统计局抽样调查数据。2008年城镇最低收入6000万人和最高收入600万人的收入之比是1：87，官方公布的城乡差距为3.3：1，最富裕地区和最落后地区的收入差距是11倍左右。且上述数据没有包括城市享有而农村没有的公费医疗等城市福利和城市居民与农村居民在教育就业等方面无法用数字计量的差距。如果考虑到实际购买力和享受政府提供的公共服务水平的不同，中国城乡收入差距应该更大。
二是地区收入分配的差距过大。居民获得收入首先是用来消费的，所以通过比较地区居民消费水平也可以了解到当前我国地区居民收入分配的情况。
2008年全体居民消费高于10 000元的省份集中在东部地区，而低于5 000元的省份集中于西部地区。其中，全体居民消费最高的上海市和最低的西藏自治区两者之比是7.8：1；上海市和西藏自治区农村居民消费之比是5.68：1；上海市和西藏自治区城镇居民消费之比是3.51：1.
三是行业收入分配的差距过大。当前我国居民收入差距与个人所从事的行业有很大关系，不同行业收入有着明显区别。据统计，1 978年收入最高的行业是电力、煤气和水的生产和供应业，职工的平均工资为850元，收入最低的行业是社会服务业，职工平均工资为392元，两者绝对差额为458元，相对差距为2.17：1.2008年平均工资最高的三个行业是证券业1 72123元，是全国平均水平的5.9倍：其他金融活动业87670元，是全国平均水平的3.0倍：航空运输业75769元，是全国平均水平的2.6倍。平均工资最低的三个行业是木材加工及木竹滕棕草制品业15663元，只有全国平均水平的53.6%；纺织业16222元，只有全国平均水平的55.5%：农副食品加工业17559元，只有全国平均水平的60.1%.最高与最低行业平均工资之比为11：1.
三、财税政策在调节收入分配差距方面的机制缺失
20世纪70年代末，我国实行的以市场化为取向的经济体制改革，在促进经济发展的同时，由于收入分配向个人倾斜，个人之间的收入差距逐步扩大。出现收入差距本是市场经济运行中的必然现象，这种市场缺陷应当由政府通过财政提供公共产品来弥补。但是，由于我国财政收入分配职能长期以来重点放在宏观的国民收入分配上，政府热衷于投资，对亏损企业不惜进行财政补贴，导致对居民收入的再分配出现“缺位”，财政收入分配职能弱化。下面从收入和支出两个方面对财政收入分配职能弱化的表现及其形成原因进行分析。
（一）收入方面
1.税制上的不足。个人所得税在设计中缺乏灵活性，尽管现行2000元的费用扣除标准相对于2008年城镇居民13876元的人均可支配收入应该是比较合适的，但它忽视了居民收入差距和具体家庭的负担能力，如地区差距、婚姻状况及家庭成员数目，更未考虑通货膨胀对扣除标准的影响。个人所得税在调节收入分配差距方面的主体作用没有充分发挥，个人所得税原本是调节高收入群体的，但由于税制设计不科学、不合理，却使工薪阶层成为其主要调节对象。这在一定程度上加剧了收入差距的扩大，影响了收入分配的公平性。
2.税种上的不完善。经过1994年的税制改革，我国事实上建立起了以增值税为主体税种的税制结构，增值税、消费税和营业税等货物与劳务税类税种在税收总额中占绝对比重。作为调节收入分配差距的主要税种，如个人所得税、车船税、房产税、土地增值税等的比重过小，而同样具有收入分配调节作用的社会保障税、财产税、赠与税和证券交易税等还没启用。这就使得体现税收收入分配职能的税种收入在总税收中的比重过低，税收公平分配功能的发挥空间相当有限。
3.税收征管手段滞后。税收征管手段的滞后是造成税收调控功能弱化的重要原因。由于我国正处于转轨时期，收入渠道不规范、信息不对称，致使税收征管不能从源头上确定税基，偷逃税现象时有发生，影响了税收的公平性。目前我国尚未建立全面的个人收入监控体系，税务部门难以根据个人支付情况和个人财产变动情况来掌握个人的真实收入，并据此核定推算其应纳的个人所得税额，同时征管手段不科学，对偷逃税者的惩罚力度也不够。
（二）支出方面
1.社会保障支出在财政总支出中的比重太低，其调节收入分配的职能微弱。在现代社会中，社会保障是使每一个社会成员得以维持起码生活水平的手段，是对社会收入分配不公的一种补救。在很多西方国家，社会保障支出已成为中央政府支出中的第一大支出。但是，我国社会保障支出数额较少，虽然近年来政府加大了对社会保障的投入力度，但从社会保障支出占财政支出的比重来看依然较小。此外，我国社会保障支出的流向也不合理。从财政支出的构成来看，社会保障支出主要流向了城镇居民，而且在城镇居民之间，社会保障支出也没有起到调节收入差距的作用。
2.公共产品供给的支出在城乡之间严重不均，致使城乡居民收入差距扩大。公共产品供给支出的城乡不均，主要从义务教育、公共卫生、公共设施与基础设施等方面的城乡供给差异表现出来。从义务教育方面来看，由于农村义务教育的政府财政投入实行乡财政或县财政负担的体制，而县乡财政普遍困难，所以农村义务教育经费普遍大大少于城市。从公共卫生方面来看，城乡之间卫生经费投入存在很大差距。国家财政2006年用于医疗卫生的支出为380多亿元，而用于乡镇卫生院的还不到60亿元，只占15. 5%，也就是说，财政开支的医疗卫生经费用在城市居民身上的占到总量的84. 5%.再从公共设施和基础设施方面来看，城市的基础设施和公共设施比农村不仅齐全和先进得多，而且在城市是不需要市民负担的，但在农村则需要农民负担，这也在一定程度上拉大了城乡居民的收入差距。
3.政府间转移支付制度的不恰当，没有发挥应有的调节地区之间收入分配的功能。改革开放以后至1 994年的分税制改革期间，我国政府间财政关系的基本特征是“财政包干制”。这一制度存在诸多问题，其中之一是它迅速拉大了沿海与内地的经济差距。1 994年的分税制改革试图消除“财政包干制”的弊端，但在中央对地方税收返还方面，中央对地方税收返还额以1 993年为基期核定，这其实不仅没有通过中央对地方的财政转移支付来解决财政不均衡问题，而且固化了沿海与内地的经济差距。此外，我国在中央政府对下级政府的拨款方面，有条件的拨款往往多于无条件的拨款，因而沿海地区由于配套资金充裕，更容易得到中央政府的拨款，这导致区域经济差距加大，进而拉大了地区之间的收入差距。
四、促进我国收入分配关系调整的财税政策建议
调节收入差距、实现收入公平分配是一项综合性的系统工程，它不仅要求在初次分配领域建立和完善市场机会均等、公平竞争的机制来实现起点公平和分配过程公平，而且在再分配领域，还要求政府充分发挥财政对收入分配的调节作用，实现收入分配的结果公平。而理顺收入分配关系、促进收入分配的财税政策框架设计，既要注重相关政策措施的综合性和全面性，涵盖收入分配全过程，又要根据当前我国收入分配在起点、过程和结果中存在的公平缺失或效率不高的原因，把握好市场经济环境中的财税政策理性，选择相应的政策措施进行干预。具体来说，需主要做好以下几项工作：
（一）改进收入机制
1.完善个人所得税的制度建设。为了充分发挥个人所得税的调节作用，就需要进一步改进税制，对高收入阶层加强征管，并改进税制设计，适当提高“起征点”及降低“中段”的累进税率以有意培养中等收入阶层。在个人所得税制度建设中必须要充分调研、论证，综合多方的意见，使个人所得税能根据征收对象与其他群体居民的收入差距、具体家庭的负担能力、婚姻状况和家庭成员数目的实际情况来选择不同的征收标准。同时，在完善个税制度建设中可参照韩国的经验：将个人所得分为包括劳务所得、利息所得、股息所得、房地产租赁所得、经营所得的综合性收入，年金和退休金收入以及出售土地建筑物或其权利的资本所得三部分，使个人所得税从税基和征收范围上都能保证高收入者是其调节的主要对象。
2.引进、完善和健全相关税种。在发展新税种方面应重点考虑引进遗产税与赠与税，在完善已有税种中应适当提高房产税、土地使用税、土地增值税、契税的征税标准。遗产税与赠与税直接面向的是那些不通过自己的努力而获得巨额存量资产的高收入阶层，它的出台既可以缩小由于代际和偶然原因而造成的个人收入差距，同时也倡导了个人要通过自己的努力获得收入的正确思想。作为开征遗产税的必要条件，首先应大力健全财产保护制度、财产实名登记制度等相应的管理制度，另外作为其将来出台时的配套事项，亦应设立赠与税，并大力加强公益性基金会的规范化制度建设。
3.完善税式支出。首先，对我国城乡低收入者的一些纳税项目给予税收优惠，为其再就业和提高收入水平创造条件。其次，向社会慈善机构、公益事业的捐助可允许税前列支，在一定程度上可以增加低收入者的收入，减轻收入分配不公的程度。
4.加强税收征收管理，防止税收流失。深化个人所得税申报制度的改革，加快税收信息化建设，建立相对科学、全面的居民收入监测体系；在实行存款实名制的基础上，逐步创造条件实行金融资产实名制；加大对偷逃个人所得税行为的处罚力度，使个人所得税真正成为有效调节居民收入分配的“良税”。此外，还应加强税法的宣传教育，增强公民的纳税意识，养成自觉纳税的习惯。
（二）完善支出手段
1.调整财政支出结构，加大民生事业的投入。在“三农”支出方面：加大对农村的通讯、电力、水利、道路、交通等基础设施建设方面的投入力度；加强对农村的公共卫生、教育、金融服务的投资：强化农作物的科技含量，确保粮食增收，同时提高粮食收购价格和补贴，直接增加农民收入。在基础教育方面：关键是改变农村义务教育政府财政投入实行乡财政或县财政为主体的体制，建立中央和省级政府主要分摊农村义务教育经费的财政体制。在公共卫生支出方面：加大对疾病预防体系的资金投入，加强对从事疾病预防体系人员的培训，提升疾病预防的科技含量。同时，要在更大范围内实行重大传染性疾病免费治疗的措施，对特殊困难家庭实行医疗补助的制度，尽可能降低医疗药品的价格，使全体社会成员都能享受到公共医疗的好处。
2健全社会保障体系。首先，调整社会保障资金的筹资模式。综观世界各国的社保资金筹集模式，可分为现收现付式和基金式两大类，要根据各地的实际情况灵活采取两类模式中的任何一种模式或将两类模式结合起来，多渠道、多方面筹集社保资金。其次，尽快建立起比较完善的覆盖城乡的最低生活保障制度，防止贫困加剧带来严重的政治后果。再次，逐步建立起覆盖全民的多层次的社会保险体系。重点是建立可持续的养老保险制度，逐步探索解决农村居民的养老保险问题；建立科学合理的医疗保险制度：完善失业保险制度，进一步扩大失业保险范围，逐步提高基金统筹层次：积极开展补充保险和倡导商业保险。
3.完善转移支付制度。首先，清晰界定各级政府的事权以及各自的转移支付范围，大力推进省以下财政转移支付制度建设：其次。在转移支付中，不仅要健全中央对地方的纵向转移支付制度，而且也要考虑到中央政府财力有限和地区之间的经济实力悬殊状况，积极创造条件，逐步健全发达地区对不发达地区的横向转移支付制度。
4.加大扶贫力度，提高低收入者的收入。目前，我国加大扶贫力度的重点要从简单地给予物质和资金帮助的“输血型”，向通过促进贫困地区建立自我发展机制的“造血型”转变。具体措施可考虑：一是完善就业和再就业政策，扩大低收入群体人员的就业：二是发展教育，提升个人基本素质，是增加个人持续获得收入能力的根本；三是在增加就业、扩大就业的基础上建立对低收入群体的保护机制。
