出口骗税影响国家宏观政策和决策，扭曲出口退税政策效应，扰乱出口退税管理秩序，破坏公平竞争环境，多环节造假严重损害行政执法的严肃性。"耗时长、取证难、定性难、移送难、成效差、骗税活动猖獗"是"出口骗税案"存在多年的顽疾。虽然《国家税务总局稽查局关于转发〈江苏省出口退税案件税务行政处理意见〉的通知》、《国家税务总局关于走逃(失联)企业涉嫌虚开增值税专用发票检查问题的通知》(税总发〔2016〕172号)、"全面推行要素协查方法"、"黑名单"、"联合惩戒"等文件和举措在很大程度上为查办出口骗税案提供了有效的指引。但就其成效来说只发挥了"堵"的作用，而要起到"防和治"的作用，则更多的需要从制度、政策、体制机制层面剖析出口骗税案"高发、频发"的根源，从出口骗税非法利益链上"票源企业、中间企业、供货企业和出口企业"的构成上剖析其生存的土壤和空间，继而提出针对性的精准治理之策。
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出口骗税案件居高不下的现状
在放管服大背景下，通关便利化、出口退税无纸化、快退税等措施在便利出口退税的同时，骗税活动也进一步升级。尽管税务部门保持"严管重打、打防研改"等高压态势，但骗税案仍居高不下、花样翻新，作案手段越来越隐蔽、涉案金额越来越大、涉案企业越来越多、涉案地域越来越广，出口骗税打防形势严峻。
(一)骗税违法手段越来越隐蔽。从公布的出口骗税案例来看，不法分子假报出口，骗取出口退税，不再单纯以伪造报关单、海运提单以及无货报关、虚报数量、空箱出口、低值高报等为主要形式，更多的是在"真票、真单、有货、虚构资金流"前提下进行"移植匹配"操作；资金运作方式不再局限于转帐等传统途径而更多使用网银、支付宝、手机网络、QQ、微信等更加便携方式运作。出口骗税手段更加智能、更加隐蔽。涉案企业除骗税主体"出口企业"外其上游虚开进项发票的企业是重要"载体" 拉长了利益链条，形成串案，防范和打击骗税的难度进一步加大。
(二)骗税违法案值越来越巨大。骗税"主体"和"载体"案发前后就主动注销、走逃(失联)的较多，骗税手段日趋隐蔽、复杂，而执法手段相对滞后的现状客观上助长了骗税违法活动的嚣张气焰：呈现出涉案金额越骗越大(动辄数亿元)，从税务总局公布的大要案来看：2015年前三季度，立案检查出口企业2680户，涉及税款近50亿元；2016年税务总局通报的5起骗取出口退税案，案值都在亿元以上，其中深圳"海浪2号"、"海浪3号"、厦门"8?12"出口骗税案、甘肃"7?08"骗税案等案值达100多亿元；2017年税务总局先后通报的"上海洪翀骗税案"等10起重大骗税和虚开发票违法案件，7起骗税和虚开典型案件，都是案值惊人。
(三)骗税违法企业越来越"专业"。骗税涉案企业和涉案行业越来越多(骗税利益链不断拉长)、涉案地区越来越广(由沿海向内地延伸)，涉案团伙越来越精(专业化分工协作)，形成了"集团化、信息化、职业化、跨区域、跨行业"的犯罪网络化集团，一个骗税案的背后，往往隐藏着多个专业化的利益团伙。例如河北7.15骗税案，虚开增值税发票3万多份、涉案金额33亿元、骗取国家出口退税款4.5亿元。该案以兴弘嘉公司为核心有套取虚假报关单的物流公司、有倒卖虚开发票的中间人、有提供虚假外汇的地下钱庄……可以说组织体系健全、内部分工明确、专业化、集团化、网络化、产业化运作，真假业务混杂。是一起"骗税为了骗贷、骗贷为了上市"的"作案手段隐秘、犯罪链条完整、涉案地区广泛、抓获人数众多、冻结帐款数额巨大"的"高智商"骗税案件。
(四)骗税违法案件越来越"难办"。"高智商"的骗税手段，专业化的趋于成熟的产业化运作模式，给查证、侦办，打防带来了不小的难度。从最初发现线索、到整个案件脉络清晰、再到案件侦破查结，短则一年长则数年。
仍以河北7.15骗税案为例，该案自2013年立案起到2017年止侦办工作仍未划上句号。虽然案值巨大，但退税款经层层瓜分后，出口企业最终大约仅获得相当于出口货物价值1%的款项。整个骗税利益链如此复杂，从中获利的人如此众多，由于取证定性的局限，目前出口骗税的打击大多仅局限于骗税主体及部分载体，其幕后的不法分子依然逍遥法外。
从各地查骗打骗的实践看，在"发票流、单证流、储运流、资金流及生产经营真实性"的判定和查证上，往往耗时费力、阻力重重，效果不佳。
近年来随着通关便利化，外汇核销制度改革、商事制度改革、跨境贸易人民币结算业务、降低出口货物查验率、出口退税无纸化、多次大范围提高出口退税率水平等出口监管便利化程度的进一步提升。在优化出口服务的同时客观上弱化了出口退税约束性条件、降低了骗税的成本、利益驱动不断增强，骗税便利化和非法谋利空间也在进一步提升。"纺织、服装、家具、电子、手机、黄金"等体积小、退税率高的道具产品及营改增新业态成为出口骗税重灾区，防范和打击出口骗税活动的形势更加严峻。
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出口骗税的成因及问题分析
出口骗税违法活动之所以能够长期生存并且给骗税的打防带来重重困扰，究其原委从宏观层面上看既有制度、政策上的不完善，又有监管方面的缺陷；从骗税非法利益的必备要件看，"虚构供货业务的进项配票、虚构购销业务的资金回流、虚构出口业务的套单配单"三个环节都存在监管漏洞，是骗税案难查难打的主要诱因。具体分析如下：
(一)国家出口退税宏观政策亟需完善。我国现行的出口货物退(免)税政策包括三大类：出口免税并退税("先征后退"和"免、抵、退税")、出口免税不退税以及出口不免税也不退税。享受出口退(免)税优惠要满足四大条件即必须是属于增值税、消费税征税范围的货物，必须是报关离境的货物，必须是在财务上作销售处理的货物，必须是出口收汇的货物(退(免)税申报期截止之日内收汇，特殊的在申报退(免)税时就必须收汇核销)。
事实上，许多骗税企业根本不具备"报关离境的货物、出口收汇的货物"这两个重要条件，但是它能把"需要报关出口货物或服务而又无退税资格不能或不需退税"出口企业(以下简称真实货主)的出口信息移植匹配到骗税企业名下实施骗税。同时骗税企业可以采取支付汇点的方式通过地下钱庄走款形成出口收汇的假象。为了达到骗税非法获利的目的，除满足上述两个充分条件外，还必须满足"进项配票、套单配单、资金回流"这三大必备要件。"进项配票"就是寻求上游虚开发票企业，取得虚开的进项增值税专用发票或其他用于抵扣的凭证，编制购货(生产)环节的假象；"套单配单"就是寻求下游"真实货主"的真实出口业务信息并移植匹配到骗税企业名下，套取海关签发的报关单及退税单证或篡改、补录报关数据和电子信息。在套单的基础上以骗税企业的名义向承运(代理)公司订仓并据此"配单"，编制虚假的订舱单、海运(空运)提单、装箱单、销售合同等出口环节的假象；"资金回流"就是通过资金"旅游"的形式将所谓的货款从骗税企业流向上下游各指定的环节，扣除"洗票、洗单、洗汇"等中间费用后再通过个人帐户回流到骗税企业及其个人帐户。这样骗税企业为达到骗税目的而编制虚假的"货物流、发票流、单证流、资金流、货运流"就形成一个完整的虚假证据链。在整个骗税过程中最重要最核心的环节是进项配票和出口套单配单。在利益驱使下催生出一个畸形的产业链--"套单配单配票"中介人，这些人熟悉出口行情，掌握大量的票、单信息，兜售给骗税企业或个人，中介人的不法行为日益网络化、职业化；组织形式集团化；组织分工产业化。在大的团伙下又细化为"虚开增票、虚假报关套单、虚假结汇、配单售单"等分级分类的违法犯罪团伙，各环节操作手法高度仿真、高度隐秘，形成骗税案居高不下的态势。严重扰乱了外贸市场和出口退税环境，不利于守法经营企业尤其是小微企业的健康发展，虚假的出口数据也影响国家宏观调控决策。
从全国性的骗税案例来看除高端产品外，真实货主往往都是出口口岸辐射区域范围内的小微企业、个体工商户或批发集散地的真实货主，外商特别青睐这些物美价廉的货物(服务)；但是这些真实货主没有退(免)税资质，需要代理出口。为不法"中介人"提供了有利机会，一方面免费为真实货主打理出口业务，另一方面又将这些出口业务信息兜售给骗税企业或个人，最终演化成一个庞大的"套单配单配票"产业链。
从上述分析可以看出，因国家政策的原因，产生了两大连锁问题：一是真实货主有可能将出口货物(服务)在不开具任何发票情况下直接销售给"中介人"，由中介人组织出口业务(又叫直客出口)，真实货主就少缴了国内环节的流转税。在这种操作模式下它们增值税的进项极有可能远远超过销项，因此它们还可以向需要增值税进项抵扣的企业无货虚开销项增值税发票非法获利，导致虚开增票违法活动加剧；二是 "套单配单"中介人将真实出口信息出售并匹配到骗税企业名下虚假报关骗取出口退税。这样一笔真实出口业务有可能导致虚开发票和骗取出口退税两大违法犯罪活动同时产生，其危害程序可想而知。
(二)现行的法律法规急需修订。 现行出口骗税的法律定义是"以假报出口或其他欺骗手段骗取国家退税款的行为"，虽然有很多司法解释的条款，但在具体的司法实践中对骗税的定性往往不仅要查实真实货主以证明被查企业出口货物虚假，而且还要查实供货环节的发票以证明其进项发票虚开，这种严格的取证定性标准导致骗税案件取证难、移送难、查实难，定性出口骗税的案件少之又少。
(三)海关"金关报关系统"需要完善。海关报关系统出口业务主要体现在申报、放行和结关三个环节上，其中放行系统接收出口货物(服务)的申报信息，完成审单、查验、征税作业后进行"单证放行"，这是出口装运的必要条件；结关系统对出口舱单等信息进行确认和核销后出口货物(服务)装船离境。在出口监管便利化之前海关要对实际装舱上船的场站收据副本(出口货物装货单)进行签章确认放行。通关便利化后则以"通关无纸化出口放行通知书"进行备案。进一步弱化了税务机关获取有用信息的途径。难以从海关部门获取有价值的信息。许多骗税案往往是逆向突破的，一种方法是通过虚假的备案单证去查找确定真实的承运公司(船公司/航空公司)，获得真实的提单和订舱单；从而查找对应的订舱人和托运人；可能需多次通过各层报关公司、货代公司或物流公司层层查找，才能查询出真实的货主。另一种方法是通过集装箱号到码头公司寻找运输集装箱运输工具的车牌号，据此找到运输工具所在货运公司或物流公司，比对"具体装箱单、拖车型号、出车日期、司机"等相关拖运记录，再追溯到真实的货主。这两种方法不仅耗时费力，而且往往因某个环节的企业注销、走逃(失联)或资料未保存而导致检查工作被迫中断。
结合近几年骗税案例来看，骗税的手段在不断升级，而海关金关系统内部的数据之间没有完全交叉比对，存在信息死角；海关数据与码头公司、理货公司的"运抵报告、装载舱单、理货报告" 结关离境数据没有充分稽核比对；同时海关与税务部门没有形成"数据共享、执法互助、协调顺畅"的体制机制，存在信息盲区。
(四)税务政策体系和专业操作体系需要完善。
税务系统出口业务主要存在三个大问题：
一是系统操作平台不兼容。出口业务专业性知识储备要求高，相关政策更新快，虽然《出口退(免)税管理工作规范(1.1)》和《出口退(免)税企业分类管理办法》提供了操作指引，但在"金三"系统上线后出口退税系统仍是一个独立的模块，除了专业岗位的人有权限操作外，其他人员基本上没有实际操作经验。同时限于人力物力和专业知识等多种原因，出口退税岗位的人员难以有效履责。比如一方面要放管服，出口退税无纸化便利化；另一方面又要防范风险，强化出口退(免)税预警评估和出口函调等后续管理，这两方面在实际工作中很难把握而且成效不大。再比如出口企业备案资料的抽查，文件规定每年对不同类别的企业要实行相应比例的抽查，不过由于种种原因这种抽查往往流于形式。因此现行的工作规范和操作系统难以起到防火墙作用。
二是相关税收政策有漏洞。出口退税方面的政策碎片化，缺乏一个完整系统的程序性和实体性相统一的规范。一些重要的证据资料被排除在申报资料范围之外；比如《出口货物劳务增值税和消费税管理办法》(国家税务总局公告2012年第24号)将"'海运提单、航空运单、铁路运单、货物承运单据"等出口货物运输单据、购货合同、出口货物装箱单、装货单"定义为"有关备案单证"由企业自行留存备查，这在很大程度上削弱了税务监管的力度。已公布的骗税案例表明一些备案资料比如海运提单、航空运单、铁路运单、装载舱单等往往是案件突破的直接入口和重要证据。
此外，进项配票是骗税三大必要条件之一，而相关政策有利于进项发票虚开便利化是骗税高发易发的助推剂。比如涉农行业产生的"农产品票"、大宗商品、特殊消费品批发行业产生的"富余票"、超额财政返还等形成的"优惠票"、变造海关进口缴款书信息形成的"进口票"往往成为虚开骗税的票源。"黄金票、海关进口增值税专用缴款书、农产品发票、成品油发票、矿产品发票"等虚开票源企业拉长了骗税利益链，使多数骗税案变成上游虚开和下游骗税交叉的"串案"。查处骗税案就必须对"票源企业、中间企业、供货企业和出口企业开展全面检查才能取得成效，加大了查骗打骗的难度。
三是营改增新行业新业态引发骗税新风险。增票升级版和两级电子底帐库系统实现了发票全要素采集、自动上传、实时监控和自动比对，在很大程度上压缩了以"克隆票、套票、假票"方式虚开增票的违法犯罪空间。不过随着营改增的全面推行，新增的行业如建筑安装业、房地产业、生活服务业、金融业及交通运输业产生了新的虚开票源。房屋、建筑物分期抵扣政策将产生几年都难以消化的留抵税额；同时营改增不同行业税率的层次性在降低企业税负的同时也为其带来大量留抵税额，往往容易形成"富余票"的洼地效应。为虚开用于骗税提供了客观条件和新的生存拓展空间，而且虚开的形式更加隐蔽，查处难度系数更高。
此外，营改增新业态产生新的骗税风险，如口岸地区的外贸综合服务企业，尽管税务总局下发了《关于调整完善外贸综合服务企业办理出口货物退(免)税有关事项的公告》(国家税务总局公告2017年第35号)堵塞了相关漏洞，但营业改增新业态的新风险仍具有许多不确定性，虚开增票违法犯罪活动有可能进入一个高爆期，给骗税的进项配票带来更多利益驱动。
(四)政府绩效考核体制机制需要完善。十八大以来，政府强力推行放管服、绿色GDP、供给侧结构性改革、 "三去一降一补"等举措，有效遏止了虚假政绩观的态势。不过要清除积弊非一日之功，基于发展的需要，各级地方政府还是提出了税收收入的硬要求，而出口退税和虚开发票又成为使地方经济虚胖的最有力的推手。在地方政府保护干预较多的内陆地区和税源与税收管理力量不配比的沿海发达地区，虚开、骗税较为集中。而且许多骗税企业往往是在虚假光环的掩盖下干着冒名顶替的骗税勾当：通过假出口从国家骗税，通过假资金流从银行骗贷，除挥霍外还用于贿赂和放高利贷……带来巨大的金融风险、执法风险，导致骗税案的查办阻力重重。而且一个骗税案的成功告破，往往涉及政府、海关、税务、司法等多个部门，往往牵连出失职渎职和腐败问题，有的地方甚至出现整体性、塌方式腐败，给当地政治生态和经济生态带来巨大负面影响。
(五)联防联控的监管体系需要完善。出口退税业务是一项涉及多部门多环节的复杂工程，中间环节多、监管部门多。除强化政府及各职能部门监管责任外，还应建立部门协作机制，提升服务与执法的合力。当前"多头治理、分段监管、分段执法"的困局仍难以改善。部门之间缺乏协作和沟通、核心信息没有实现共享，没有构建联防联控的基本体系，这种"九龙治水水不治"的现状为骗税提供了生存的空间。
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破解出口骗税难题的几点建议
破解出口骗税难题，根本在治、要害在防、关键在控。要跳出现有的思维，从宏观调控和具体操作等方面同时发力，寻求治本之策。
(一)调整宏观政策，压缩"套单配单配票"空间。既然"需要报关出口货物或服务而又无退税资格不能或不需退税"的出口业务是骗税的最核心环节之一，那么就要从调整现有制度、政策和法律法规角度去化解这一矛盾。完全可以借鉴放管服和"营改增"的成功经验，降低出口退(免)税资质的准入门槛。对于实行简易计税纳税人的出口业务可以按相应征收率退(免)税；对于实行一般计税的小微企业可以与现行出口退(免)企业一样同等享受退(免)税资质。同时增票升级版、电子底帐库及金税三期上线运行，为宏观政策的改革提供了技术支撑和信息保障。这样从政策和制度层面一方面破解了长期以来以"假自营真代理"、"四自三不见"、"配单配票"等手段出现的骗税违法犯罪活动猖獗的难题，使中介人无单可配、无票可开，有效压缩骗税犯罪空间。另一方面有利于真实货主中的小微企业健康成长，助推小微企业做大做强。同时还进一步压缩了小微企业以"票货分离"方式虚开增票的违法犯罪空间。
此外，人民币已加入特别提款权(SDR)货币篮子，我国本币将成为世界性货币可以自由兑换，现行出口退税的必要条件--出口收汇可以逐步取消，用人民币直接办理出口退税，对出口企业而言不仅减少了因结汇、购汇等带来的汇价风险，也降低了企业交易成本。同时有利于金融监管，减少地下钱庄洗汇卖汇等违法犯罪活动，有利于净化资金市场，防范金融风险。
(二)完善法律法规，减少取证定性难度。对于骗税取证定性的约束性要求，现行的刑法定义过于笼统，而司法解释--最高人民法院《关于审理骗取出口退税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》 (法释〔2002〕30号)在实际办案过程中又引申出很多分歧。在现有信息化不断变革和骗税呈现新形式、新特征的背景下如何对骗税进行科学合理的定义并提出针对性的取证定性要求，成为亟待解决的问题。必须从法律法规层面加以完善，使查骗打骗活动有法可依，减少取证定性难度、消弭行政与司法之间不必要的分歧。
(三)强化部门监管，全面堵塞管理漏洞。一是强化海关部门监管职责。一部分骗税案与职能部门相关人员"监守自盗"相关，一方面要强化核心岗位和人员的执法监督、督查，防范和降低执法风险；另一方面要完善"金关工程"，打通海关"申报、放行、结关"各环节内部信息的条块分割节点，使所有数据和信息能实时比对、及时上传、交叉稽核。这样海关部门的正确履责一方面可以减少骗税案增量，另一方面有助于减轻税务公安部门到船公司、货代公司、物流公司等环节查证的工作量，减少骗税案的存量。二是强化税务部门职责。首先，税务系统的出口退税部门要切实担责，一方面要把好审核和出口函调的关，做到有疑必审必函，另一方面定期抽查要做实，实行"专家+网络+团队"的模式对不同类别、重点行业和企业的备案资料进行解剖式抽查，对报关单和提单上的"出口单位、集装箱号、提运单号、商品品名、数量、单价、金额、货源地，发货人、收货人"等要素依托信息化手段仔细甄别比对，不一致的要深究原委，及时预警和评估。其次，要在金三运行的基础上完善《出口退(免)税管理工作规范》的升级版，删繁就简，进一步厘清"申报、审核、调查评估、复审和预警岗位"的职责分工和衔接。既要分段运行又要统筹兼顾。使《出口退(免)税管理工作规范》真正成为每个税务干部能知会做的操作指引。第三，要完善出口退(免)税政策和规范性文件，抓紧税收征管法及其实施细则修订工作，《出口货物劳务增值税和消费税管理办法》修改和完善工作，尽快修订稽查工作规程、制定税务行政案件移送等制度办法，为解决虚开、骗税定性和强制手段等执法难题提供法律支撑。第四，要研判营改增新产业新模式新业态带来的出口骗税新风险。及时发现劳务出口、服务产业出口和外贸综合服务企业等领域出现的新骗税问题。第五，要严守执法纪律和规矩，做到防风险、守底线，破解查办骗税案就牵连税务干部的怪象。最后，要积极探索"互联网+出口退税"，利用大数据、云计算等新兴技术进一步拓展出口退税管理与服务的深度和广度。三是强化政府及其职能部门职责。各职能部门如工商、经信委、外汇局、金融机构等职能部门要切实履责，对实际生产经营能力与其出口规模明显不对等，资金回流、虚假结汇，走逃(失联)等异常情形的，要及时约谈了解；对发现问题的，启动信用管理机制，在"投融资、土地供应、公司上市、从业任职资格、资质审核"等方面充分运用"黑名单"制度和联合惩戒机制予以限制或禁止。起到事前监督、事中防控的作用。
(四)加强部门协作，提升联防联控合力。要"五指并一拳"， 破解部门协作难题。一是建立一个包括人民银行反洗钱中心、税务总局、海关总署、外汇管理局和公安部等部门在内的部际联席会议机制，完善"三反"监管协调合作机制，各部门之间实现信息互换、监管互认、执法互助，有效防控洗钱、恐怖融资和逃税风险。二是以现代网络技术为支撑，运用大数据思维建立一个覆盖"票源企业、中间企业、供货企业和出口企业"出口业务全链条的大数据共享平台，深度挖掘和钻取海量数据中有价值的信息，做到"报关信息与提单信息比对、订舱信息与真实发货人信息比对、货源地与物流公司拖货记录比对"。有效解决信息不对称问题。三是合力共赢，打造"协作税务"：深入开展国地税联合稽查，全面推行公安派驻税务联络机制，积极推进税收"黑名单"和联合惩戒措施"双扩围"。依托税务、公安、海关、人民银行四部门协作机制，保持双打高压态势。(1)加强税务与海关部门的协作。推动海关数据与税务数据实现信息高度聚合。两部门要实现数据平滑对接，及时比对和交叉稽核，及时发现问题解决问题。在信息共享的基础上要推动海关执法与税务执法适度整合。(2)加强税务和公安部门的协作。深化税警协作联络机制，破解税务行政执法与公安刑事执法衔接中的突出问题。税务部门要主动作为，以行政查结、定性、结案为主，坐实公安派驻联络机制，通过税警联合的方式斩断虚开骗税"产业链"。(3)加强税务与银行等金融机构及外汇管理部门的协作。资金流是鉴别违法犯罪事实的"DNA"，能客观真实地反映涉嫌人员和企业的真实身份、交易过程、人员关系、案情构架。一旦查实了资金流，就与涉案人员在时空上同步并行，是案件突破的有力抓手。因此，银行和外汇部门在资金检查等方面要赋予税务部门充分的查询权限，中国人民银行反洗钱中心要充分依托大数据平台把发现的疑点和线索及时传递到税务和公安等职能部门，实现数据共享。加大对涉嫌骗税、洗钱等违法活动的打击力度。
部门协作围绕"打、研、改、防"总体思路，把税务部门专业优势与公安、海关和人民银行各自的侦查优势、情报优势和资金查询优势有机结合起来，形成合力。切实解决查骗打骗取证难、定性难、打击难的问题。
在中国特色社会主义进入新时代的大背景下，要充分从制度、政策、体制机制上研判骗税的成因，充分构筑和积极利用"互联网+、云终端等大数据网络体系"平台，发挥现代科技手段在防范和打击出口骗税方而的利剑作用，运用技术手段支持业务技能以叠加的方式探索破解骗税应对之策的新途径、新方法。
